适度超前布局和建设基础设施，是过去40年中国经济发展绩效超越可比时期发达国家或同期发展中国家的重要经验，也是当前和未来一段时期中国有效抵御国内外经济下行压力风险、把握新兴技术和产业加速成熟机遇的抓手。

F5G、5G、工业互联网等新型基础设施的部署和投资，应当充分吸取金融危机后4万亿投资的经验和教训，协同保增长和调结构的战略目标，聚焦于解决制约新型基础设施发展的制度性瓶颈，把握新型基础设施部署和投资的关键点，最高效率地发挥新型基础设施投资对国民经济的支撑、引领作用。

提高新基建投资效率必破除体制障碍

新型基础设施的提出，标志着中国基础设施建设进入了新的阶段。在铁路、公路、机场、港口、电力等传统基础设施需求趋于饱和、债务风险加大（截至2018年底，政府收费公路投运主体的带息债务是其息税折旧前利润的20倍以上，作为公共设施管理业投资主体的基层城投公司该比率也高达18倍）的情况下，新一轮的基础设施建设投资要能够解决制约中国经济增长质量提高的关键问题和瓶颈，更好发挥支撑和引领国民经济发展的作用。

新型基础设施对国民经济的支撑作用，首先表现为新型基础设施投资要能够起到显著拉动经济增长的作用。但是，新型基础设施的经济特征，不仅仅限于作为一种扩大总需求的方式支撑国民经济增长，更主要地，新型基础设施要能够作为激发和释放潜在经济动力和活力的关键投入，以高质量的新型供给，引领国民经济结构调整和高质量发展。

以交通基础设施和能源基础设施为主的传统基础设施，主要作用是提高中国工业化和城市化速度；以第五代固网（F5G）和5G、人工智能、工业互联网、物联网、智慧城市、金融科技、新型科技基础设施为代表的新型基础设施，其核心作用则是提高中国工业化和城市化的发展质量，进而提升中国的产业竞争力和国际竞争力。

工业发展史表明，技术革命离不开与新技术相配套的基础设施大规模投资，如电气化革命伴随着电网设施投资热潮，汽车革命伴随着高速公路投资热潮，信息化革命离不开互联网投资热潮。

当前，新一轮科技革命和产业变革以数字化、网络化和智能化为特征，通信基础设施的重要性超过了传统的交通和能源基础设施的重要性。新型基础设施具有不同于传统基础设施的经济特征。总体上看，交通、能源等传统基础设施具有资本密集、技术相对成熟的特征；而以信息技术为核心的新型基础设施则具有技术高度不确定、商业模式不确定和投资回报不确定的特征。这些特征决定了，政府在新型基础设施建设中的作用和新型基础设施的投资体制，会根本上不同于传统基础设施。

由于新型基础设施投资的高度技术和市场不确定性，除了科技基础设施和部分具有普遍服务功能的基础设施，政府在绝大多数新型基础设施领域的主要作用不是资金提供者，而是通过消除这些领域发展的体制性障碍，协调新型基础设施和新产业的互动发展，充分激发市场和民间的投资活力。政府由融资者和投资者向体制改革推动者和协调者角色的转换，是提高未来中国新型基础设施投资效率的关键。

目前制约中国新型基础设施更好发挥支撑和引领作用的体制性障碍主要表现为：

一是新型基础设施之间缺乏统一的部署和协调。与传统基础设施不同，新型基础设施、特别是F5G和5G为基础的信息基础设施，只有与工业互联网、人工智能、智慧能源等协同推进，才能有效发挥下游垂直应用对信息基础设施的拉动作用，同时也才能有效发挥信息基础设施对工业互联网等下游应用的信息安全保障，从而构建“自主可控”的数字经济体系。而目前中国不同行业的管理部门独立制定和实施专项规划的治理模式，显然无法为各类新型基础设施的统一部署提供有力的组织保障。

二是新型基础设施投资主体的内在投资动力没有有效激活。以5G和F5G网络的投资为例，由于4G网络投资尚未收回，而运营商又面临来自国资委的短期财务绩效考核，运营商对新型信息基础设施投资的内在动力不足。

鉴于此，政府的恰当角色不是直接承担网络的融资和投资，而是如何通过完善运营商考核机制、强化测速机制等，促进运营商之间的提速提质竞争，形成中国“全光网络”加快发展的内在机制，以及如何消除制约Could VR、智能制造等发展的知识产权保护和技术标准等问题，促进下游应用和通信网络的互动发展。

新型基础设施部署和建设的战略要点

综合考虑未来各类新型基础设施的技术依存关系、经济回报特征和全球优势培育路径，建议在布局建设新型基础设施初期即明确以下战略要点：

首先，明确“网络泛在”的基本建设原则，围绕网络基础设施，融合部署交通、能源、城市等各类设施的建设规划与细则。新型基础设施之“新”，在于其能够为经济发展提供传统基础设施难以提供的新型供给。在新一轮科技革命和产业革命背景下，高质量、大规模的数据资源是各行业最重要的新型供给。交通、能源、城市、金融等基础设施要实现升级，在技术上必须依赖于先进的网络基础设施。中央经济工作会议提及的人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施，本质上都是网络基础设施驱动交通（如智能汽车）、能源（如智能电网）、产业（如工业互联网）等其他部门升级的产物。

因此，新型基础设施建设应以“网络泛在”为基本原则，实现面向连接的融合建设。管理部门应在规划建设初期即建立紧密的工作衔接机制，有效解决部门协调问题，促进各类新型基础设施建设与“全光”网络基础设施建设协同推进，既要统筹利用资源，提高建设效率，更要前瞻性地统一各类基础设施的网络标准，并注意为未来的网络应用扩张预留充足的接口和空间。

其次，从乘数效应高、投资规模小、见效快的设施入手，加快新型基础设施的投资，尽快将新型基础设施转化为社会经济发展的内生动力。经过连续多年的大规模投资，传统基础设施建设投资的乘数效应下降；在经济下行期，基础设施投资应首先投向乘数效应最高的新型基础设施，如信息基础设施、新型国家创新体系（包括重大科技基础设施、新型国家实验室等）、新型城际交通设施等。

以信息基础设施为例，基于F5G的千兆固网在短期内具有很强的产业带动效应。基于F5G的千兆固网设施整体投资少、技术可靠，是以较低投入快速形成新型网络基础设施，从而带动人工智能、互联网医疗、智能能源等下游应用市场、催生新经济增长点的有效突破口。

最后，注重投入可能成为技术发展“天花板”的关键基础设施，加快形成新型基础设施建设标准和融合标准，构建国内统一市场，战略性地应对美国的长期技术打压和市场封锁。

一方面，中国企业在通信网络、铁路交通等领域具有一定的技术优势，但其巩固有赖于相关标准的扩散应用，对融入、赋能各类基础设施的通信网络等最底层设施而言更是如此。

例如，目前全球F5G和5G已经进入商用关键期，技术竞争也将深入到更加基础的光纤承载网络层面。如果不适度超前部署全光有线网络，融合千兆速度的F5G和5G移动网络，形成“固网先导、应用引导、5G主导”的网络产业发展格局，中国在通信设备技术上的阶段性优势将难以为继。

在新型基础设施的投资建设过程中，必须提前布局建设和融合标准，强化前瞻性布局意识，避免出现特定设施扩展受限（如交通和建筑设施未预留足够的网络设施铺设空间）、甚至是各地设施难以统一标准对接的不利局面。

（作者贺俊为中国社会科学院工业经济研究所研究员、江鸿为中国社会科学院工业经济研究所副研究员、黄阳华为中国社会科学院办公厅副研究员、李伟为中国社会科学院工业经济研究所助理研究员；编辑：王延春）