现实中不愿意解决落户问题的几乎都是人口流入城市。图/视觉中国

长期以来，中国制定户籍管理制度改革政策的依据是城市规模和等级。

例如在上世纪80年代的中央文件中就提出，允许农民自理口粮到小城镇经商办企业。本世纪初，在中共中央、国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》明确，“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”，县以下（包括县级市）农民进城落户的限制得以放开。之后，在国务院及有关部门进一步放开农民进城落户的相关政策中，农民进城落户限制逐步从县一级放开，发展到地市一级放开。

而在今年国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，则提出“在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万－300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万－500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”等等。

但从户改推进的地方实践来看，在中西部人口流出地，再按照所谓行政等级或者人口规模来确定放宽放开落户限制的政策，已经没有太大的意义。除了少数省会城市之外，中西部绝大部分城市农民进城落户的政策都十分宽松。已经不是要不要给农民在就业地进城落户的问题，而是外来务工就业的农民想不想在就业地进城落户的问题。毕竟作为外来务工人员，他们还要考虑诸多问题，比如老人养老问题，再如村里的宅基地和承包地如何处理等问题，还有就是子女教育是否能在就业地得到保障等。

如此看来，其实城市规模和等级对于落户的限制已经不是十分重要了。

传统户改思路已落后于现实

但是在人口流入地，无论外来人口是城镇间流动人口，还是农业转移人口，如果数量达到了一定的规模，或者是占比超过了当地人口而形成了倒挂，那么即使流入地是村镇，也无法解决大量外来务工人员落户的问题，或者说从根本上就不愿意接收大量外来人口落户。这是普遍存在的情况。

因此，即使中央政策明确要求，除个别直辖市之外的几乎所有不同等级和不同规模的城市，都要逐步放开和放宽落户的限制，但是在这些人口流入地区的任何等级城镇，都没有得到贯彻落实。

显然，政策研究者忽视了一个十分重要的现实，就是户籍管理制度改革的重点，应该从原来的破解城乡关系转化为解决地区之间的矛盾。传统的改革思路，即从最基层的乡镇级政府过渡到更高等级的城市，逐步放开放宽城乡人口落户的限制，已经不符合当前人口流动空间结构变化的特征，也不符合现实中人口迁徙和落户之间矛盾焦点所在。

为什么户改的重点已经从单纯的不同等级规模的城市转变为人口流入地区？原因很简单，现实中不愿意解决落户问题的城市几乎都是人口流入地。

例如，个别超大城市，如北京和上海，常住外来人口占比分别约为三分之一、五分之二，人口规模则分别达到了765万人和976万人。如此庞大的外来人口数量，哪怕是只解决其中的一部分，对当地的公共服务支出也会带来巨大的压力，比如教育支出和未来社保支出等。更重要的是，哪怕解决了其中10%的外来人口落户问题，不仅仅涉及到按城市原有户籍人口平摊的公共服务财政支出费用会减少，而且这些人口的进入会影响到当地的高考名额分配，对一些户籍家庭来说可算是百分之百的损失。

在这几个超大城市，不仅是主城区，即使是下辖的县区和建制镇同样也不愿意解决外来人口落户问题。因为中国的城市公共服务政策是延伸到辖区内的，因此辖区内的城镇户籍居民也会因为外来人口落户数量的增加，而感受到自身公共服务福利的损失。

从统计数据可以看到，长三角和珠三角的城市规模都很大，动辄500万人或者是近千万人。其实，这些城市的常住人口中有大量是外来人口。如东莞外来人口是本地户籍人口的近4倍，而深圳常住非户籍人口是常住户籍人口的2倍。

从空间看，这些城市的主城区人口并不多，但外来人口就业的空间基本上是在辖区的建制镇甚至村庄里，使得这些区域的外来人口与本地人口严重倒挂，且数量巨大。如果在这些地方进行户改，会从根本上改变当地的社会和经济结构，并直接影响到当地户籍居民的利益。当然也会在当地引发强大的社会阻力。

最典型的例子是长三角著名的江阴市华西村，本村人口只2000人左右，后来被合并管理的周边20个村的人口达数万人，而在这里就业的外来人口最高曾达到十几万。外来人口数量相当于华西村民的十几倍，甚至是享受核心福利的原村民的几十倍。如果在这里进行户籍制度改革，影响到的不仅仅是所有户籍居民的福利，而且还会改变村庄长期赖以维系的社会治理结构，甚至是福利分配体系。因此，在这样的地方实行户籍管理制度改革，面临的阻力十分巨大。

类似例子不胜枚举。这也说明目前户改的重点，已经从传统的城乡矛盾转化为本地人口和外来人口的矛盾。而这些矛盾的积累则是由于外来人口的大量增加使得利益结构严重固化，导致改革难度大幅度增加。正是由于这些矛盾的存在以及利益结构固化所形成的社会压力，导致中央和国务院以及有关部门出台的一系列政策难以落实，只能停留在纸面上。即使出台了一些政策，也不是按照中央和国务院的要求，讨论如何放开或者放宽落户限制的问题，而是通过制定所谓居住证积分落户政策，反而提高了落户的限制性条件，增加了落户的难度。

如何化解矛盾？

如何化解这些矛盾，使得有关政策能够得到落实，并在稳步推进户籍管理制度改革基础上，逐步扩大落户人群？

首先，应该注意调整政策的力度，针对当前人口流入地区的现状，针对性地制定过渡政策。例如，是否先解决那些在城市已经达到一定就业年限和稳定居住的外来人口落户。这不仅需要中央层面出台强制性政策措施——否则政策无法推进，而且就业年限和稳定居住的条件到底如何来界定，可能也需要各级城镇政府根据实际情况来判断，但是不能继续采取强化控制的方法，而是要有较大幅度的解决力度。这些方面有关部门应该提出明确的要求。

从促进经济增长、刺激投资、释放消费潜力方面来看，落实户籍管理制度改革的政策可能也要考虑中央是否要给予政策支持，给什么样的支持，以便通过利益诱导来调动人口流入地放开落户限制的积极性。毕竟给外来人口落户既涉及财政和投入的重大利益，也涉及到中央对地方政策支持的利益结构调整，例如教育资源和其他公共资源的投入。

对于人口流入地的各级城镇政府，如何化解可能产生的各类矛盾和社会问题，需要用更积极的思路去考虑，而不能仅看短期的财政平衡等问题。例如，外来人口对改变当地人口结构，增加城市发展活力方面的积极作用；人口的增长促进服务业就业，激活因人口增长下降而可能闲置的教育资源和公共服务资源；增加人口落户后，新增人口会带动消费和投资，释放当地经济发展的潜力等。

对于如何切断流入人口和流出地方面各种复杂的经济关系，中央政府可以在承包地和宅基地改革方面采取更为积极的措施，促进土地流转和农村集体经济组织财产关系的变革，释放外来人口留在家乡的资产变现活力，使其转化为外来人口在就业地落户所需要的租赁或购买住房以及稳定生活的资金等。

如果明确了户改重点从原来的等级加规模的城市转化为人口流入地，并且根据外来人口占比和绝对数量等，制定新的更加可操作的政策，在一些城镇进行探索和实践，并赋予地方城市政府改革和实践的权力，那么长期悬而不落实的户籍管理制度改革政策必将会得到落实，而且会取得实效，对激活经济增长潜力将发挥更为重要的作用。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家；编辑：朱弢）