审前羁押率偏高是中国司法实践中的痼疾，但过去20年，其降幅足够明显。3月8日，最高人民检察院（下称“最高检察院”）检察长张军作工作报告时称，审前羁押率从2000年占96.8％降至2020年的53％。

审前羁押是在有罪判决生效之前剥夺嫌疑人或被告人人身自由的一种强制措施。

张军在阐述2021年工作安排时，提出深化落实“少捕慎诉慎押”司法理念，提升“认罪认罚从宽”案件办理质效，推动非羁押强制措施多用、用好。此前，最高检察院曾表示，将积极推行“以非羁押为原则，羁押为例外”的刑事诉讼新格局。

中国的审前羁押率一度居高不下。2012年，《刑事诉讼法》修正，增加羁押必要性审查制度，意在降低长期存在的审前羁押率过高问题。2018年以来，随着“认罪认罚从宽”制度的落实，降低审前羁押率成效显现。2019年，审前羁押率占比为65.91％。今年全国“两会”期间，多名全国人大代表建议，进一步降低审前羁押率。

备受司法界关注的是，如何进一步降低审前羁押率，让不该羁押、不必羁押的犯罪嫌疑人免受“牢狱之苦”？

犯罪轻型化趋势明显

“进一步降低羁押率，正当其时。”中国人民大学法学院教授陈卫东对《财经》记者表示。陈卫东认为，这与当前中国犯罪结构的变化态势有关，近20年来，重罪在刑事案件中的比重持续下滑，犯罪轻刑化趋势明显。公开数据显示，2019年杀人、抢劫等严重的暴力犯罪不足5％。“对于一些轻微犯罪、社会危害性小的嫌疑人，没有必要羁押。”陈卫东说。

最高检察院3月8日公布的数据显示，被判处不满三年有期徒刑及以下刑罚案件，从2000年占53.9％升至2020年的77.4％。同时，张军在工作报告中还提到，2020年，对依法可不批捕和犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的，不批捕8.8万人、不起诉20.2万人；捕后认罪认罚可不继续羁押的，建议释放或变更强制措施2.5万人。

上述数字或可说明，2020年全国检察机关在全面贯彻“宽严相济”刑事政策，促进“认罪认罚、少捕慎诉慎押”方面的成效初步显现。2020年全国检察机关共批准逮捕各类犯罪嫌疑人77万余人，这一数据为20年来新低。前溯3年，检察机关每年批捕嫌疑人均超过百万人。

当前，犯罪圈的扩大引发学界关注。中国社会科学院法学所刑法研究室主任刘仁文接受《财经》记者采访时表示，尽管中央提出实行“宽严相济”的刑事政策，但总体上刑事立法非犯罪化的占少数，犯罪化的占大多数；降低或减轻惩罚的占少数，提高刑罚的占多数。中国刑法修正中不断增设罪名，犯罪圈的扩大成为一种不可避免的趋势。虽然犯罪圈越来越大，但从刑罚严厉性看总体趋势是在下降，目前判处重刑的越来越少，轻刑化的比例越来越大。因此，“轻罪入刑越来越多，司法实践中判处有期徒刑三年以下的越来越多。”刘仁文说。

中国的犯罪结构发生变化，犯罪轻型化趋势明显，这给司法机关和社会治理提出新的挑战，该如何适应这个变化？对嫌疑人审前羁押，虽然有利于预防犯罪和保障刑事司法活动顺利进行，但也带来一些社会问题，诸如看守所内的“交叉感染”、嫌疑人如何回归社会等。

近几年来，广东晟典律师事务所律师刘辉一直在向深圳市有关部门呼吁，转变司法理念，逐步降低审前羁押率。

刘辉指出，《刑事诉讼法》规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪，这一规定为“无罪推定”原则。根据这一原则，嫌疑人在未经判决之前，都被视为无罪。除了罪行严重可能判处无期徒刑以上刑罚的嫌疑人，或者具有现实社会危害性的可能判处徒刑的嫌疑人需要先行羁押，绝大部分嫌疑人不应该羁押在看守所。

因此，对最高检察院等有关方面进一步降低审前羁押率的表态，刘辉认为，“这是回归立法的基本原则。”

审前羁押率逐年下降

随着轻刑案件的增多，从21世纪初开始，非羁押诉讼制度逐渐引起司法部门的关注。2012年，《刑事诉讼法》新增“尊重和保障人权”的原则，细化逮捕条件，增加捕后羁押必要性审查制度。

在此前后，一些地方司法机关开始探索建立轻微刑事案件非羁押诉讼制度。北京市京师律师事务所律师金琳此前有多年的基层检察院工作经历，曾就这项制度做过基层调研。

2011年，金琳所在的省出台在刑事案件中实行非羁押诉讼的相关规定，其适用对象是罪行较轻，可能判处三年以下有期徒刑、拘役（均含缓刑）、管制、单处附加刑或免予刑事处罚的犯罪嫌疑人、被告人。彼时，检察机关有一项考评指标为“捕后轻刑率”，即对犯罪嫌疑人进行逮捕后，法院判处缓刑、拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处罚的人数的比率。“设置‘捕后轻刑率’是防止错捕和滥用逮捕手段，强调慎捕，当时已经在倡导非羁押诉讼的方向。”金琳介绍。

起初的探索存在各种挑战。金琳在2013年调研时发现，当时她所在的基层检察院，嫌疑人逮捕后判处三年以上有期徒刑的比例在20％－30％，但基层院侦办的大多是交通肇事、盗窃、故意伤害、诈骗类案件，这类案子多数存在被害人。金琳表示，基层的普通公众，有着朴素的正义感，他们认为恶有恶报，“如果你把嫌疑人放出去，那就是放纵了嫌疑人”。金琳称，很多嫌疑人害怕刑罚，“不怕罚款和罚金”。如果嫌疑人、被告人没有赔偿受害人并取得谅解，检察机关作出不逮捕决定，更会引起被害人不满。

另外，当时基层的警力、基层治理和社区管理手段有限，这些都给实行非羁押诉讼带来难题。“在当时的情况下，突然把一个传统的刑事措施，作出质的改变，势必会有阻力。”

非羁押诉讼在外来人员集中的地方则面临更多挑战。刘辉是深圳市人民检察院人民监督员，也是深圳市人大代表。2017年，在深圳市人大会议期间，刘辉提出贯彻刑事诉讼法基本原则，减少嫌疑人羁押量的建议。深圳市委政法委在给刘辉的答复意见中表示：公安机关办理的取保候审比例呈上升趋势，但当前取保候审的适用比率仍然较低。一方面与社会整体处于转型、犯罪数量多、人口流动性大等因素有关；另一方面，也与取保候审制度和司法实践操作方式的不完善有关，如现行法律赋予公安机关在执行取保候审的权限有限，深圳流动人口多，取保往往意味着脱保，案件无法继续办理，严重浪费司法资源。

前述答复意见表示，已就侦查、起诉、审判机关对于提高取保候审比例，减少羁押量基本达成一致意见，普遍认为应加大对取保候审应用，但应改进、完善取保候审制度。比如，探索推动“电子手铐”运用，联合公安机关加强对非羁押强制措施情况下的监管，借助“互联网+”等新技术的运用，探索充分发挥非羁押强制措施的制度功效等，需要各级有关部门不断探索共同努力。

在加强逮捕必要性和羁押必要性审查方面，答复意见称，检察机关将积极采取措施，其中之一是推进“认罪认罚从宽制度”试点工作。

近几年，深圳在降低审前羁押率方面逐年改善。刘辉告诉《财经》记者，深圳的审前羁押率2015年至2018年逐年下降，但仍超过80％。在近几年的刑事辩护中，甚至曾有嫌疑人告诉他看守所里太挤，有时睡觉翻身都困难。

2019年深圳市“两会”期间，刘辉再次建议，降低批捕率和加大羁押必要性审查力度，并提出研究解决刑事警情逐年下降、但看守所羁押人数居高不下的矛盾问题。2019年6月，深圳市委政法委给刘辉的答复中，对羁押人数多的情况予以解释：一是，团伙型犯罪呈上升趋势，单人或者少数人结伙的传统型犯罪正在大幅减少，这是刑事警情下降的主要原因。如电信网络诈骗、“套路贷”等涉黑涉恶案件、涉金融类犯罪等，虽警情量不多，但涉及犯罪嫌疑人为数众多；二是，破案率不断提高；三是，深圳市外来流动人口的比重大，涉违法犯罪概率高，其中大多数在深圳无家属、无固定资产、无经常居住地，采取非羁押性强制措施后无法及时到案的风险较高，既浪费司法资源又不利于及时维护受害者的权益。

“认罪认罚从宽”制度给非羁押诉讼带来新的契机。“认罪认罚从宽”制度根据刑罚轻重、认罪与否等情况，构建中国的刑事案件分流机制，同时探索非羁押诉讼。

“认罪认罚从宽”制度2016年开始试点，2018年写入修改后的《刑事诉讼法》。2019年，“两高三部”（最高检察院、最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部）出台有关规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，公安机关认为罪行较轻、没有社会危险性的，应当不再提请人民检察院审查逮捕。对提请逮捕的，检察院认为没有社会危险性不需要逮捕的，应当作出不批准逮捕的决定。已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，法院、检察院应当及时审查羁押的必要性，经审查认为没有继续羁押必要的，应当变更为取保候审或者监视居住。

推行刑事诉讼新格局

“认罪认罚从宽”制度成效显现。最高检察院的工作报告称，重罪须从严追诉，轻罪则依法宽缓；促进认罪认罚、少捕慎诉慎押，更利矛盾化解、社会治理。2020年“认罪认罚从宽”制度适用率超过85％；量刑建议采纳率接近95％；一审服判率超过95％，高出其他刑事案件21.7个百分点。

1月14日，最高检察院发布“推进执法司法制约监督机制建设”为主题的典型案例，同时表示，将认真落实“认罪认罚从宽”制度，对轻刑犯罪、过失犯罪、未成年犯罪等案件，积极推行“以非羁押为原则，羁押为例外”的刑事诉讼新格局。

2月28日，最高检察院第一检察厅（普通犯罪检察厅）厅长苗生明在接受媒体采访时表示，为减少不必要的逮捕，检察机关进一步推动落实“少捕慎押”的刑事司法理念。接下来，还要进一步完善并扩大适用取保候审制度，改变嫌疑人脱保违法成本低的问题，推广“电子手环”、“非羁码”等监控设备的应用等措施，让不该羁押、不必羁押的嫌疑人免受“牢狱之苦”，感受到“司法温度”。

利用电子设备实施监控的做法逐渐得到共识。2020年，杭州部分地区试点“非羁码”App，2020年5月至10月，运用“非羁码”有效监管非羁押人员1607人，无一人脱管失控。对此，《财经》记者曾联系杭州市检察院采访，但被婉拒。

苗生明透露，为进一步完善羁押必要性审查，最高检察院正在研究起草《人民检察院羁押听证办法》，以听证审查的方式，强化羁押审查的司法裁量属性，健全规范逮捕审查、延押审查、羁押必要性审查公开听证工作机制。

为观察和推进羁押必要性审查制度，2014年－2016年，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心曾联合中部一省市的检察院，联合开展羁押必要性审查制度的试点。参与试点的陈卫东表示，此前的司法实践中存在够罪即捕、羁押率居高不下的情况，甚至出现一旦羁押时间超出应判刑期就“关多长判多长”的情况，这是逮捕功能的异化，并且会侵犯嫌疑人、被告人免受不合理羁押的基本权利。

在上述试点中，为提高羁押必要性审查的公开性、公平性和公正性，建立了羁押必要性审查公开听证制度。对存在意见分歧、案情复杂的案件或者提出审查申请的案件，以听证形式充分听取案件相关人员的意见。

陈卫东表示，前述试点对外来人员犯罪案件关注不足，当地考虑到变更强制措施后可能面临的诉讼风险，外来人员犯罪的非羁押办案机制、异地社区矫正机制存在缺失。不过，陈卫东认为，现在这些问题都可以逐渐克服，当前应该改变观念，适当创新工作方式，同时通过社会治理水平的提升，借助社会力量构建治理体系。