但凡重大决策，都应权衡利弊得失、风险挑战。跨省异地就医医保直接结算，作为一项重大政策决策，基于价值判断与风险防控，至少符合三个重要条件，即群众需求迫切、条件基本成熟、风险基本可控。
在这项工作取得阶段性重大进展之际，基于运行实践检验工作启动之前的理论推演和经验判断，重新审视新形势下的风险挑战，更深层次推进改革创新，更好把握工作节奏，十分必要。
自2016年全国“两会”决定启动跨省异地就医医保直接结算工作，当年完成政策、标准、规程出台，系统开发上线；到2017年，已实现各外出就医群体、各医保险种、各统筹地区全覆盖；2018年实现每个县级区域至少有一家跨省定点医疗机构；2019年开通全国统一备案服务渠道，建立异地就医业务线上协同机制；在2020年，启动自助备案和跨省门诊费用直接结算两项试点。
医保定点医疗机构不断增加，直接结算率稳步上升，工作每年都有新突破。在分级诊疗秩序、医保基金运行总体平稳的情况下，群众异地就医垫支压力大、跑腿报销难的痛点逐渐成为历史。
异地就医直接结算进展分析
异地就医直接结算进展快速，首先在于建立和完善了制度体系。
在中国这样一个人口、地域大国开展跨省异地就医直接结算，国内是首次，国际无先例。关键制约有三个：一是，政策差异大。目前医保以地市级统筹为主，一些省份还有县级统筹，每个统筹区都有权根据当地实际制定具体的医保待遇和管理服务政策，包括报销标准、慢特病种及报销政策等。
二是，信息孤岛突出。医保信息系统主要由各统筹区负责，自下而上建设，全国没有形成统一的医保系统，无论是重建还是对接，任务都极其繁重。
三是，编码标准不统一。全国医保药品、耗材、诊疗项目等没有统一的编码，诊疗项目名称也不一致，各地都是“方言”，互相听不懂。考虑到这些制约，基于一些地方开展省内异地就医直接结算的工作经验，国家确定了“就医地目录、参保地政策、就医地管理”的制度并不断完善，有效解决了各地政策不统一、标准不统一的问题，最大限度减少了医保、医疗机构信息系统改造工作量。沿袭住院费用直接结算制度模式，跨省门诊费用直接结算试点进展顺利。
其次，建立和完善了信息系统。全国联网结算，信息系统建设是关键。2016年底上线试运行以来，跨省异地就医住院费用直接结算系统多次升级，功能不断完善，联网定点医疗机构数量稳步增加。
这表现为三个里程碑：一个是实现四个全覆盖，即全部统筹地区、全部医保险种、主要外出就医类型、重点外出工作人群全覆盖。在此基础上，2019年政府工作报告提出尽快实现定点医院全覆盖，2020年进一步提出门诊费用直接结算试点的新要求。目前这两项新任务正在加快推进；第二个是实现平台整合。适应新农合与城镇居民制度整合需要，2019年以来整合新农合与职工和城镇居民跨省异地就医结算两个平台，提高了效率，促进了公平。第三是实现系统切换。适应国家机构改革需要，2020年5月，实现国家平台与信息系统从原人社部向国家医保局的无感切换，同时进行系统大幅升级。
再有，建立和完善了运行机制。协调运行机制可以显著提高系统运行质量和效率。一是确定了先备案、选定点、持卡就医的工作流程，既简化优化了管理环节，又便于群众熟悉掌握；二是建立了线上协同机制，便于不同地区医保部门协调解决突出问题，极大提高了问题处置效率；三是改进管理服务方式。重点是改革备案管理制度，如一律取消需要就医地经办机构、医疗机构的证明盖章，开通线上备案服务渠道（包括电话服务、传真、邮箱、官方网站备案、手机APP、微信公众号等）；四是建立常态化宣传、发布机制，提高异地就医政策和办事流程、定点医疗机构接入情况的知晓率。
最终，结算量稳步上升。截至2020年9月底，国家平台备案人数700余万人，联网定点医疗机构数量3.6万家，其中二级及以下定点医疗机构3.3万家。自2017年1月启动以来，累计实现跨省异地就医直接结算620万人次，医疗总费用1500亿元，医保基金支付890亿元，支付比例59％。门诊直接结算量也稳步增加，已累计结算超过200万人次，医疗总费用5亿元，医保基金支付近3亿元，跨省异地就医直接结算住院、门诊一体化的局面正在形成。
异地就医直接结算价值分析
跨省异地就医直接结算，为什么必须做，必须尽快实现？
首先，是基于其基本的价值属性，是贯彻“以人民为中心”发展理念的必然要求。跨省异地就医直接结算是重大民生工程。长期以来，异地就医跑腿报销难、垫支压力大，一直是外出居住、工作、转诊群众的痛点问题。“民有所呼，我有所应”。2016年以来，政府工作报告每年都对这项工作作出安排部署，提出新的更高要求。党的十九届四中全会要求加快落实异地就医结算制度。
新冠肺炎疫情发生后，国家医保局第一时间明确：新冠肺炎患者异地就医不降低医保支付比例。这给群众吃了定心丸，不仅有效减少了疫情期间人员流动带来的感染风险，提升疫情防控和应对能力；也使身在外地的患者能够在第一时间得到救治，方便了患者异地就医。
第二，促进人力资源流动的迫切需要。中国改革开放取得巨大成就，重要经验之一就是优化了生产要素配置，尤其是丰富的劳动力资源优势得到有效释放，大量劳动力从农村向城市转移，从不发达地区向发达地区转移。由于医保统筹层次较低、可携带性较弱，不适应大规模、长距离人口流动需要，无论是异地工作，还是异地居住，都亟须解决医疗保障这一后顾之忧。
异地就医直接结算，在不改变参保人统筹地区前提下解决参保群众医保报销问题，适应了中国国情，在相对长时间内具有必要性和可行性。
第三，提升医保管理水平的重大举措。医保开通跨省联网结算，不仅利于极大提升参保群众医保获得感，便利人口流动，也利于促进医保在全国层面政策、系统、管理和服务的统一，推动医保提升管理服务水平。
首先，促进医保标准化，尤其是药品、耗材、诊疗服务项目等的标准化、编码统一。标准化是全国联网结算的现实需要，反过来进一步推进全国医保管理服务一体化。
其次，促进全国医保大数据的形成和使用。跨省联网结算将医保直接经办功能上升到国家层面，可以通过国家经办直接获取一手数据，并利用一手实时数据开展监测分析，提升运行监测和监管水平。
三是，促进全国管理服务均等化。全国联网结算将全国各地经办机构联结在一个国家平台上工作，可以将各地潜在的经办服务差异显现化，促进相对落后地区提升管理服务水平。
四是，解决医保异地就医管理痛点。跨省异地就医手工报销时期，群众之所以跑腿报销时间长，主要原因在于就医发生在其他省份，参保地医保部门需赴外地医疗机构调查核实，审核难、成本高，即使耗费大量人力财力开展审核和异地取证，针对异地手工报销的欺诈骗保案件还是层出不穷，这一直是医保部门管理的痛点。
五是，提升医保博弈能力。手工报销情况下，医疗机构将外地参保患者作为自费人员对待，不受医保预算管理和审核监督制约，客观上导致一些地区医疗机构故意不参加医保定点，拒绝为本地医保患者提供医疗服务，群众意见大。跨省异地就医直接结算明确规定，联网结算实行就医地统一管理，统一纳入当地医保的智能监管和稽核监管，有利于克制就医地医疗机构逆向选择风险。
异地就医直接结算风险分析
长期以来，学界、业界对跨省异地就医直接结算认识分歧较大。不少人担心直接结算因外出就医太过方便，会导致外出就医大量增加，从而破坏分级诊疗秩序，加大医保基金穿底风险；也有人担心主要受益者是相对富裕人群，穷人横竖出不去，导致穷帮富，影响社会公平。这些担心，感觉上有一定道理，目前并无充分的实证依据。
从运行情况看，跨省异地就医直接结算，群众出省就医更便捷、就医体验更好，但出省就医的增幅有限。近年来，医保跨省住院占比一直保持在约3％，并未直接结算而出现较大幅度增长，直接结算产生的主要是手工报销的替代效应。虽然部分地区、一定时期跨省就医增加较多，基金支付增加，但总体可控。
然而，依然存在风险。首先，就医秩序风险，主要表现为可能对部分地区分级诊疗体系产生一定的冲击。群众跨省就医，尤其是转外就医，大多是转到优质医疗资源较为集中、医疗手段相对较多、医疗技术相对先进的北上广地区，及中心城市的优质医院。
从运行情况看，直接结算条件下仍然有一些客观条件的制约。原因是，跨省就医的间接成本依然较高，尤其是跨省交通成本、大城市住宿费用以及家属陪同成本等，有时甚至高于医疗费用本身。而且，实行异地就医备案管理。为了确认参保人员身份，区分参保人员外出就医类型、相应确定医保待遇，也为了检验网络的稳定性，医保对外出就医人员实行备案管理，并非放任不管。更何况医疗服务供给的刚性约束也大，跨省异地就医往往集中于顶级医疗机构，一号难求、人满为患，异地就医患者普遍面临挂号难、住院难的供给限制。
其次，基金支付风险。基金支付风险来自两个方面：一是客观上，异地就医均次费用高；二是主观上，异地就医监管难。
不过，从几年来运行情况看，基金并未发生系统性支付风险。除跨省就医患者并未大幅增加外，原因是还有其他因素控制基金支付增长，如医治效率提高、床位周转加快，以及医保对跨省就医普遍有一定程度降低支付比例的限制，也抑制了部分非刚性异地就医需求。
总体上看，跨省异地就医可以保证患者第一时间得到合理救治，减少并发症及后续治疗，促进患者快速康复，从而有利于减少医疗费用。兼之，就医地优质医疗机构普遍床位紧张，为了加快病床周转，普遍倾向于尽可能减少外地患者住院床日，有利于减少医疗费用。
当然也要看到虽然有这些抑制因素，但在优质医疗机构集中地的周边省份，尤其是北京周边河北、山西、内蒙古、山东的一些地市，以及一些异地安置退休人员占比相对较高的地区，如新疆兵团等，一定阶段医保基金支付还是有所增加，需要加强监测，采取有针对性措施，防范局部地区、一定时期的基金风险。
第三，存在待遇差异风险。由于全国联网结算实行就医地目录，线下手工报销执行参保地目录，各地目录政策又不一致，不可避免大部分患者联网结算和手工报销医保支付待遇有所不同。
从监测情况看，由于就医地普遍医疗技术水平高，目录范围大，因此大部分患者医保待遇联网结算要略高于手工报销。但也有一些联网结算待遇较低的个案，比如北京、上海等对一些高值医用耗材、高费用诊疗项目等实行定额结算，而一些参保地按比例报销，如果高值耗材使用较多、金额较大，按定额结算的患者就可能吃亏。
在群众可以自愿选择联网结算和手工报销双轨制的条件下，对于待遇偏低问题，需要相应的补充政策进行对冲，减少群众联网结算的经济损失，从而更好保证群众自愿、主动选择联网结算，而不是要求回参保地手工报销，切实将好事办好。
第四，存在管理服务风险。全国联网结算对参保地和就医地医保都提出新的更高的要求。对于参保地，主要在于能否为跨省就医人员提供方便快捷、风险可控的备案管理服务，既让需要外出就医者方便外出就医、方便联网结算，又要让不需要外出就医的群众尽可能留在本地就医，这样既可以减少群众不必要外出就医的间接损失，也可以减少医保基金的无效支出。
对于就医地，主要在于能否将外来就医的医保患者纳入本地医保统一管理，这不仅需要完善和提升智能监管系统的功能，也需要在协议管理、预算管理、稽核监管等方面承担更多责任，也涉及管理服务理念的转变、能力的提升。
异地就医直接结算新的可能风险与有效防范
由于人口跨地区频繁流动、医疗资源分布不均衡，以及统筹层次限制等原因，群众异地就医需求将在相当长时期存在。跨省就医，不仅需要密切监测上述分级诊疗、基金支付、待遇差距、管理服务风险，更需适应新形势新情况，加强风险分析和防控。
为了防范风险，首先要研判防控异地门诊直接结算风险。国务院明确要求2021年底前实现异地门诊直接结算。相对于住院医疗，门诊频次高、单次金额小，对信息系统保障、医保经办服务、医保基金监管等要求更高，需要在充分试点、认真总结经验教训的基础上，不断完善政策措施和管理服务手段，防范网络、管理、服务等多方面的风险。
还有，需研判防控备案管理改革风险。国家医保局已正式开展群众自助开通跨省异地就医直接结算服务试点，以取代目前的备案管理，并强化个人承诺作用。相对于长期习惯于严格备案管理的医保经办机构和人员，群众自助开通异地就医服务是一个新事物，需要密切跟踪、研判相关风险，及时发现问题，采取防范措施。
加强基金监管防范欺诈骗保风险，也不可或缺。对于医保部门，无论是本地还是异地就医，加强基金监管都是一项长期任务。
直接结算有利于大幅缓解手工报销下，以虚假票据为主要手段的欺诈骗保风险，直接结算产生的医保大数据也为创新基金监管方式提供了可能。可以充分利用跨省直接结算大数据，开展省级乃至全国层面统一的智能监管工作，提高基金监管能力和水平。
下一步要加强经办服务，提升群众满意度。相关数据显示，纵向看，相对于手工报销跑腿垫支，异地就医直接结算极大提高了群众对医保的满意度。但横向看，相对于有些工作基础较好的公共服务领域，群众对异地就医工作的满意度还有较大提升空间。
目前，国务院在全国范围内加快推进“放管服”“好差评”改革等工作，一些地区医保工作人员服务意识不强、服务手段不多、服务渠道不畅、服务效率不高等，可能成为异地就医工作的新的风险点，需要及时跟进落实国务院相关要求，学习借鉴相关部门好的做法经验，结合医保工作实际，防范经办服务方面的风险。
（作者为国家医疗保障局基金监管司司长；编辑：王小）