党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议的第八部分明确提出“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，其中第29条进一步提出“构建国土空间开发保护新格局”，这与习近平总书记2019年8月26日在中央财经委员会第五次会议上讲话中、以及当年12月16日出版的第24期《求是》杂志发表文章中提到的“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”表述不同。

如何认识这两个不同表述之间的关系，对于正确学习贯彻十九届五中全会精神、深入领会落实习近平总书记关于区域经济发展的重要论述具有重要意义。

“构建国土空间开发保护新格局”体现保护和开发两个维度

十九届五中全会关于“构建国土空间开发保护新格局”的表述是“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。

这表明“十四五”至2035年中国基本建成社会主义现代化国家进程中，国土空间的合理开发和有效保护尤为重要，特别是基于中国总体上资源环境压力居高不下的特征和态势，更加强调资源环境保护前提下的国土空间可持续合理适度开发，为经济社会可持续发展和全面绿色转型发展提供坚实的支撑和保障。

推动构建国土空间开发保护新格局，可以从保护和开发两个维度来认识，从保护维度看主要表现在生态空间和农业空间的刚性约束和边界划定。生态空间进一步划分为生态红线区和生态功能区，实施开发强度和保护程度不同的生态管控标准，从载体上包括各级自然保护区、自然和文化遗产、森林和地质公园、风景名胜区等，从形态上覆盖森林、草原、湿地、江河湖海等，这是中国推进经济社会可持续发展和全面建设社会主义现代化国家的基本生态本底保障。

农业空间进一步划分为永久性基本农田和一般农业用地，实行差别化的保护标准和征收征用政策，从类型上包括耕地、林地、草地等，从功能上包括粮食主产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区等，这是解决14亿人基本吃饭问题和粮食安全、发展现代农业和推进乡村振兴战略的重要空间底线保障。

推动构建国土空间开发保护新格局，从开发维度看主要体现为城市化空间和相对分散的农村生活空间，以及相关的重大基础设施、重大生产力和公共资源的合理高效布局。

城市化空间是中国推进新型城镇化的主战场，今后一定时期仍然处于进一步集聚产业和人口的空间不断扩张阶段，从形态上包括城市群、都市圈、特色小镇等，从载体上包括新城新区、高新区、经开区、综保区等各类产业园区，城市化空间扩张过程中伴随着交通、能源、市政等基础设施和商贸、教育、卫生等公共资源的配置，城市化空间开发利用的质量效益高低，直接影响到中国推进新型城镇化的质量和建设现代化产业体系的竞争力。

国土空间的开发还包括农村生活空间的合理开发，包括农村宅基地的开发利用、集体经营性和公益性建设用地的开发利用，以及相关的路水电气热网等基础设施、乡村产业、公共服务等空间利用，随着新型城镇化和乡村振兴战略的协同推进实施，农村生活空间在规模上将收缩，在功能上将完善，在效益上将提升，这对于增强“三农”综合竞争力、支撑城市化空间高质量发展、构建集约高效的城乡开发空间格局都具有关键意义。

优势互补的区域经济布局更注重差异化和非均衡

习近平总书记在去年中央财经委五次会议上提出的新形势下促进区域协调发展的思路是“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补高质量发展的区域经济布局”。

这是立足新时代中国区域协调发展的战略要求，考虑中国不同区域自然条件和发展水平不平衡的基本现实，强调采取因地制宜、优势互补的发展路径，既要挖掘拓展中心城市和城市群地区的综合承载能力，又要强化农业、生态、边疆等地区的兜底保障功能，体现“抓两头稳中间”的区域布局总体思路。

推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，可以进一步落实为“1+4+6+7”区域经济布局框架。“1”是指“一带一路”开放型经济总体布局，也是构建国际大循环网络体系的重要依托。全国各省市应明确自身参与“一带一路”建设的战略功能定位，继续强化各自对外开放的既有特色优势，积极拓展培育与“一带一路”沿线国家的新兴开放合作增长点，主动对接“一带一路”重要国际经济走廊，加快形成以“一带一路”为总抓手的更高水平开放型经济布局网络体系。

“4”是指东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起构成的区域发展总体战略，既是中国制定和实施区域政策的基本单元，也是支撑国内大循环网络体系的重要板块。四大板块应进一步强化差异化战略功能和定位，统筹问题导向和目标导向的发展安排，既要发挥各自区位、资源、产业、市场等特色优势，又要合理控制地区发展差距，促进区域政策精细化落地，稳固中国区域协调发展的基本底盘。

“6”是指京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈六大国家层面区域重大战略，承担着不同领域和方面的战略引领和示范功能，也是支撑国内国际双循环互促新发展格局的重要动力源。

京津冀、粤港澳、长三角、成渝双城重点建设世界级产业集群和城市群，强化改革、开放、创新的领先优势，更好地发挥对国内其他地区的辐射带动作用和率先推进制度型开放实现国际接轨的使命任务。

长江经济带和黄河流域重点探索生态保护绿色发展的新模式，推动流域经济与行政区经济的联动协同，加强对国内其他江河流域经济绿色发展的经验复制推广和对东中西部地区协调发展的拉动支撑。

“7”是指革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、生态退化地区、资源枯竭型地区、老工业基地等特殊类型困难地区，是中国区域协调发展的短板地区，也是支撑国内大循环的腹地和潜力地区。

前面四类老少边穷地区是相对落后和欠发达地区，要继续优化调整来自国家和发达地方的扶持政策，推进资金、项目、人才、技术多元化扶持，提升扶持资金使用效率和当地全社会市场化意识，巩固拓展脱贫攻坚成效和实现与乡村振兴有效衔接。

后面三类生态退化、资源枯竭、老工业基地地区属于问题地区或衰退、萧条地区，要区分问题严重程度实行差异化分类施策，加快传统产业嫁接改造和新兴产业培育壮大，构建新旧动能转换机制，推动经济、社会、城市转型升级协同促进。

综上所述，构建国土空间开发保护新格局与推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局尽管表述不同，但是核心要义和内在机理是一以贯之和互为支撑的。

构建国土空间开发保护新格局更为宏观、综合和战略，统筹考虑资源、环境、产业、人口等多要素相协调、互融合、共支撑的国土空间，强调保护前提下的开发和经济社会可持续发展。推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局更加侧重发展、优势和分类，注重发挥强化不同类型区域的特色优势和功能定位，统筹战略引领区的“头部”辐射带动功能和落后短板区的“兜底”扶持保障作用，为“十四五”进入新发展阶段推进高质量发展和开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供空间布局落地的坚实支撑。

（作者为中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长、研究员；编辑：王延春）