最近，江苏人民出版社“海外中国”系列推出了日本学者岩井茂树的代表作《中国近世财政史研究》，其中对清朝财政体系进行了深入的研究与探讨。书中的重要概念，“原额主义”的提法对研究明清财政颇有“他山之石，可以攻玉”之效。

财政捉襟见肘

有清一朝，法定的财政收入主要由田赋、盐课、关税和杂赋组成。其中，田赋占清廷财政收入近八成，主要表现为地丁银和漕粮；盐课约占一成有余；关税和杂赋数额不大，有时略而不列。正赋之外，清廷还有捐纳和报效两项收入，但这两项多因军需、河工、赈灾等临时性支出而起，所以正式统计往往不加记载。

就开支而言，军饷是其中的大头，占全部支出的近八成；其次是王公、文官的俸禄，占一成有余；再次为朝廷各部门开支，不足一成。当然，以上属于经常性开支，如果发生战争或重大灾荒的话，情况会大有不同。

晚清前，清廷收支大体平衡，通常略有结余。从户部银库存银情况看，乾隆朝后期基本维持在六七千万两的规模。嘉庆朝后，因为镇压“白莲教”起义的缘故，户部存银急剧下降。至嘉庆十六年（1811年），户部存银仅2078万两。道光年后，户部存银仍保持低位，在第一次鸦片战争爆发前，户部存银已不足2000万两。

咸丰年后，清廷财政非但没有改善，反而因为太平军及英法联军等连续的动荡和外部外侵而陷入了崩溃局面。咸丰三年（1853年）六月，户部存银只剩下22万两；咸丰八年（1858年）时，户部存银仅剩5万两，连维持朝廷各部门的运行都成了问题。

最终将清廷从内外交困的绝境中挽救出来的，是厘金的横空出世。厘金由扬州帮办军务雷以諴在扬州首创，本意是值百抽一的商品流动税。在财政枯竭的非常时刻，厘金之法得到了清廷的高度认可和各省领兵大臣的极大赞成。

同治年后，随着社会秩序的逐步稳定，清廷财政收入也恢复至6000万两左右。光绪朝前20年（1875年-1894年），清廷每年收支相抵，大体能结余四五百万两。其中情况最好是光绪十七年（1891年），当年收入最高达8968万两，结余1032万两。

然而，清廷财政情况虽然有所改善，但历年结余有限，在机动财力方面仍捉襟见肘，十分缺乏。如1883年-1885年中法战争中，财政困难也是清廷选择“乘胜求和”的重要考量因素。

《马关条约》签订后，2.3亿两的赔款和赎辽费让清廷财政陷了破产境地，不得不向俄、法、德、英四国银行举借外债3亿两才得以应付。而庚子年后，列强勒索的4.5亿两赔款因再次举借外债偿付而变成9.8亿两白银，这无疑是清廷财政崩溃的噩梦。

令人吃惊的是，清末的最后十年中，清廷财政收入增速远远超出想象。短短十年中，清廷年财政收入竟翻了三倍多，这确实让人有些匪夷所思了。

“装鸵鸟”心态

清末财政的急剧扩张，很大程度上是因为突破了之前“量入为出、永不加赋”的祖制。自康熙、雍正年间实行“摊丁入亩、永不加赋”后，这一国策即为后世君主所遵守。嘉庆、道光时期，即使财政收入明显萎缩，但清廷仍固守“量入为出”的基本原则，并以“轻徭薄赋”为仁政美德而不轻易更改。

在《中国近世财政史研究》一书中，日本学者岩井茂树将清廷在财政问题上固守祖制的做法称之为“原额主义”。他认为，把明清财政说成“固定税制”过于简单化了，税额是否以法定的形式固定下来，这不是原额主义产生的决定性要因；将经常性财政收支尽可能控制在固定范围内，这些要因才发挥着作用。实行原额主义的结果是，靠正规财政维持的官府活动变得固定而有限，而正规财政之外的财政措施却得以施展。

岩井茂树认为，清廷统治者对人口增长和经济增长的关系缺乏科学认识，他们只看到人口增加会带来资源紧张和物价上涨等负面结果，却没有认识到人口增长带来的社会经济和纳税能力的提升。在这种错误观念支配下，维持原额被视为善政，而增大原额被视为恶政。然而，原额主义只能满足中央集权的财政需求，地方上往往难以为继。随着时间的推移，越是想维护原额的善政，正额财政外的恶政就越发猖狂，最终不得不默认。这种做法，既缺乏实事求是的精神，又损害了表里如一的内质，实为典型的“装鸵鸟”心态。

对岩井茂树提出的“原额主义”，学者范金民作了这样一番解读：明清财政的原额主义造成了地方官府财政经费的严重不足，导致正额外的附加性征收项目日益膨胀，而不断增加的额外负担，最终又不均衡地加在了社会各阶层尤其贫穷小户头上。明清财政的另一个特点，是缺乏弹性的正额部分和具有很强收缩性的额外部分，两者形成互补关系。

事实很清楚，原额显然是不够的，所以才会有各种法定税之外的附加税或说亚财政。随着物价的不断上涨，正额财政规模非但没有扩大反而实质性缩小很多。从乾隆初年到道光时期的100年间，银的购买力贬值了三分之二，正规的国家财政实际上是在大幅萎缩。然而，国库支付给官员的俸禄、兵饷、物质采购等都是固定的，并没有随物价上涨而调整。清廷财政吃紧的情况下，地方上往往受到更大的盘剥和限制。

以此而论，中国历史上的每一次赋税改革，不管是张居正的一条鞭法还是雍正的耗羡归公，都是在承认亚财政、增加赋税，也就是把之前临时的额外的负担纳入正额。大体而言，这种改革都能取得一时之效，但每过一段时期后，仍旧故态复萌。这其中原因就在于：额定税收虽然不变，但地方开支往往不断增加，纳税者的成本不断加重几乎是必然的。而且，额外负担往往是不均衡的，而不均衡的结果往往导致社会的不稳定。

就像岩井茂树说的，晚清的财政体系就像“套人木偶”，外面的木偶里套着另一个木偶，但这个“木偶小人”绝非脱胎换骨的进化新人，反而是来自地方架空中央的威胁。以当时的财政新变化而言，这个新木偶的具象化就是地方财政出于厘金，而洋务运动包括江南制造总局等军工企业及北洋舰队等方面的支出均出自海关税，而厘金和海关税都在原财政体系之外，是之前根本不存在或者微不足道的。

“原额主义”之弊

近年来，以王业键为代表的一些海外学者认为，晚清财政的最主要问题是，“传统的轻赋政策成了阻碍国家进步的痛苦根源”。换言之，近代中国之所以一再落败，其中的一个重大原因就是清廷在财政上固守祖制，没能以合理的方式集中国民财富迎接当时的国际竞争。而这种失败的集中体现就是，近代中国有钱赔款，却没钱发展军备和重要产业，最终落得次次挨打、处处被动的悲惨局面。

据海关总税务司赫德的估算，中国纳税田亩为24亿亩，而清廷每年田赋所得不过2500万两；印度田亩不及中国一半，每年钱粮所得却为1亿两，中国田赋大有整顿的空间。学者周志初认为，赫德高估了中国的耕地总量，但按田亩总产值的5%计算的话，清廷田赋所得至少可得1亿两。作为对比，1894年日本农业产值为6.58亿日元，同年农业租税为7130万日元，占农业产值的11%，同时占日本政府年度收入近70%。

从近代中日国民的税负比较看，1887年日本国民收入2.34亿日元，明治政府财政收入8200万日元，税负近35%；即便最低的1903年，也达到24.4%，而1908年最高达到42%。以此而论，明治政府勒紧国民裤腰带发展军国主义，大体是符合事实的。

同样可以对比的是，1887年中国国民人均收入约为日本国民的77%，但中国经济总量是日本的10倍，财政税收却只有日本的1.5倍不到。换言之，如果清廷可支配收入增加1亿两并投入近代化和国防建设的话，甲午年乃至整个近代时期或许也不至于这么被动。事实上，一个经济规模是对手10倍的国家在筹集军费上竟然远远输给了对手，这无疑是不正常的。

一言蔽之，晚清财政的困窘，除了本身经济尤其工商业不够发达外，也与财政上的原额主义有着莫大的关系。从儒学观念上说，这种量入为出、固守祖额的财政思想是一种“仁慈”的善政，但不客气地说，在国际环境如此险恶、外部挑战如此强劲的时代背景下，清廷这种墨守成规的“原额主义”，其实也是管理水平落后、战略能力低下的体现。

保罗·肯尼迪曾在《大国的兴衰》中说过这样一段话，大意是：财富是支撑军事力量的基础，而要获取并保护财富又总是需要军事力量。一方面，如果财富不能转化为军事力量，那就只能被动挨打，但另一方面，军国主义往往又因为消耗了太多的资源，扩张所获得的财富被巨大的代价所抵消而陷入困境。因此，主政者对国内外大局的判断和消耗比例的调整就显得尤为重要了。

毫无疑问，近代中国的国门被敲开后，当时的国际社会是残酷而险恶的。对当时的清廷而言，坚守祖额、永不加赋的善政理念固然符合儒家精神和国民愿望，但从经济学角度而言，当一个传统的农业国不得不面对西方乃至日本的工业化、军国化挑战时，这种“量入为出”的消极财政无疑滞后于时代，而且是十分有害的。

（作者为文史学者；编辑：臧博）