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每逢中共和国家发展的重要节点，中共的重要制度——党的代表大会和中共中央委员会全体会议都会对中共及国家的发展前途提出相应对策，从而深刻影响党和国家的走向。
10月20日至23日，十八届四中全会召开。以“依法治国”为中央全会的主题，在中国共产党历史上还是第一次。适逢改革戮力推进，高压反腐方兴未艾，法治中国呼声四起，执政党审时度势，聚焦“依法治国”，回应当前党自身领导能力与执政能力的建设，党与政府、社会、市场等各领域关系的调整，司法改革的推进等议题，其路之何来，又“法”当何依？此组报道以飨读者。
——编者
上篇
四中全会多次以议题的精准定位就中共和国家面临的问题对症下药，进行当时历史阶段下党自身的建设、党与各领域关系的调整、经济政策的变化、人事变动等
“四中”来时路
□本刊记者 李恩树实习生 吴荻/文
按照《中国共产党章程》，中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督。
中央委员会每届任期五年，从以往来看，每届任期内，中央委员会一般召开七次全体会议。
中共中央党校教授谢春涛对《财经》记者介绍，历次全会议题不同，也没有固定的功能区别，党章对此并无规定，也不存在“三中全会必谈改革”这样的不成文规定，历次全会讨论的均是当时党和国家亟须解决的重大问题。
在谢春涛看来，党代会是党的最高权力机构，中央全会是党代会闭会后的领导机构，每一次中央全会都有责任和义务落实党代会的精神，也是对党代会重大战略部署的展开和具体化，不论哪届党代会的中央全会，研究的问题都在党代会上有所涉及。
虽然没有固定的功能划分，但从历史资料来看，历次中央全会都略有侧重。一中全会多进行党的换届；二中全会多以政府换届为主；常以改革和布局五年工作为主要议题的三中全会最受关注；四中全会在时间上往往处于历次全会中的承上启下位置，议题内容多以党建为主，也常对当届党代会的精神和三中全会的改革问题进行讨论落实。
在党代会的历史上，多次实现巨大改革突破的三中全会有相当地位。紧随其后的四中全会，也多次以议题的精准定位就中共和国家面临的问题对症下药，进行当时历史阶段下党自身的建设、党与各领域关系的调整、经济政策的变化、人事变动等。
比如，十一届四中全会就改革开放中的农村改革进一步深化，十五届四中全会对国有经济的大讨论为国企改革奠定了方向，十六届四中全会就加强党的执政能力建设的决定，至今来看仍不过时。
同十一届三中全会开启改革开放后十一届四中全会讨论农业问题相似，当时，改革将农村问题作为首选；如今，十八届三中全会将全面改革引向深入，法治建设问题则成为改革中亟须解决的第一要务。
梳理新中国成立后历届四中全会即可发现，中共从革命党向执政党的转变中，国家改革发展全面走向深化的过程中，在重要的时间节点上，四中全会均产生了重要的影响。
早年农村主题
新中国成立后的第一次四中全会在建国后的第五年召开，1954年2月6日至10日，中共在北京召开了七届四中全会，距离1945年召开的七届党代会已经过去九年，距1950年召开的七届三中全会也已四年。
包括中央委员、中央候补委员在内的百余人参会。中央书记处书记刘少奇代表中央政治局在会上作了报告。朱德、周恩来、陈云、邓小平等44人在会上发言。
会议对七届三中全会以来中共中央政治局的工作高度评价，揭露和批判了高岗、饶漱石的反党分裂活动；批准了中央政治局提出的党在过渡时期的总路线，即要在一个相当长的时期内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造；批准了中央政治局关于1954年内召开党的全国代表会议的决定；讨论了第一个五年计划纲要及其他有关的各项问题。
全会通过了《关于增强党的团结的决议》，这届四中全会被视为总结党内斗争经验，保证社会主义改造和社会主义建设顺利进行的会议。
谢春涛介绍，人事变动虽不是四中全会的中心议题，但有时四中全会、五中全会等也会加入人事议题。比如处理犯错误的领导要请全会确认，中央委员的增补要经全会决定等，根据不同的情况列入全会的议题当中。
正是在七届四中全会上，邓小平被任命为中共中央秘书长。
1958年5月3日，八届四中全会在中南海怀仁堂召开，会议讨论了《中央委员会向八大二次会议的工作报告修正稿》和《八大二次会议关于在莫斯科举行的各国共产党、工人党代表大会的决议草案修正稿》等文件。到会人员除中央委员、候补中央委员外，各省、自治区、直辖市党委第一书记也列席了会议。
之后的两届四中全会在文化大革命期间召开，特殊的时代背景中，两次全会并无深远影响。
在粉碎“四人帮”后，1978年12月18日，中共十一届三中全会在北京召开。这次会议被载入史册，以此为起点，中国开始实行改革开放政策，而全党的工作重点也由“以阶级斗争为纲”转移到社会主义现代化建设上来。
改革从农村开始发轫。当时的土地制度还处于人民公社化阶段，形成于“大跃进”特殊的时代中，由于制度上的缺陷，使得农民生产缺少积极性，造成国民经济比例严重失调。文化大革命结束后，中国国内社会动荡，生产力始终没有得到恢复，土地制度也严重影响农业生产。在这种背景下，小岗村开始了尝试。十一届三中全会后，农村开始实行家庭联产承包责任制。
这时，新中国成立后的四中全会首提农业发展问题。十一届四中全会于1979年9月25日召开，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》在全会上获得一致通过，《决定》允许农民在国家统一计划指导下，因时因地制宜，保障经营自主权，发挥生产积极性。
此前，该《决定》草案在十一届三中全会上被原则通过，经过九个月来全国范围的学习、讨论和试行，普遍受到农民的欢迎，效果良好。
“中国的改革是从基层往上推动的，当时的突破口便是农村。农村改革是老百姓的呼声和选择，从小岗村实践开始，星星之火可以燎原。正是在这个特定背景下，十一届四中全会就农业发展问题对十一届三中全会的精神进行了进一步的推动和深化。” 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说。
这一改革在中国大地上迅速星火燎原。据北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫的研究，自1978年至1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制，中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23％，其中46.89％归功于家庭联产承包责任制取代集体耕作制度的体制改革。
重视党建主题
1985年9月16日，十二届四中全会在北京召开，由中央政治局常委胡耀邦、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云主持，讨论并原则通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议草案》。
会上，叶剑英、邓颖超等一批元老致信中央请求不再担任十二届中央委员会委员和候补委员、中央顾问委员会委员、中央纪律检查委员会委员，这是一批中共元老离开权力中心，中共加快新老交替的重要标志。
全会确定了进一步实现中共中央领导机构成员新老交替的原则，这从客观上加快了中共中央领导核心年轻化的进程，凸显了党章中规定的各级领导干部不能终身任职的规定的可操作性。
1989年6月，十三届四中全会在北京召开，江泽民当选为中央政治局常委、中央委员会总书记，成为中国共产党第三代中央领导集体核心。全会强调要继续坚决执行十一届三中全会以来的路线、方针、政策，继续坚决执行中共十三大确定的“一个中心，两个基本点”的基本路线。
十四届四中全会于1994年9月25日至28日在北京召开，“党的建设”成为全会主要议题。全会作出了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，着重提出“党的建设新的伟大工程”。这个“新的伟大工程”在之后被十五大认可，并进一步全面表述了党的建设新的伟大工程的总目标。
作为跨世纪党的建设的纲领，这在中共历史上，以一次中央全会专门讨论党的建设作为会议的主题并不多见。
1994年元旦后不久，中共中央政治局常委在讨论并确定1994年工作要点时，提出把党的建设作为当年的重要工作之一。这是因为考虑到中央在各方面的大政方针已定，亟须进一步加强党的建设。
十四届四中全会召开前五个月时，中央成立了四中全会文件起草小组。
“一般而言，起草组成立的第一次会议都由总书记讲话，对起草工作提出要求。”经济学家、中国社会科学院经济研究所研究员张卓元向《财经》记者介绍说，他曾参加过四届共八次中央全会起草工作，对起草组的工作程序很熟悉。
1994年4月18日，在十四届四中全会文件起草组第一次会议上，江泽民代表中央提出党的建设要做好三个方面的工作：健全和发展民主集中制；加强基层组织建设；加强干部队伍建设。
张卓元介绍，起草工作会早早开始，但每届每次中央全会的文件起草工作时间会各不相同，许多是全会召开半年前开始准备，有一次准备时间甚至接近一年。
起草组成员以中央政策研究室、国务院研究室、中央财经工作领导小组办公室等机构领导干部为多，同时邀请一些专家学者参加。这些党和国家的智囊在几个月的时间内被集中起来讨论，要开大小会议几十次，起草工作虽并不封闭，但起草组成员均被要求“全力以赴”。
十四届四中全会召开前，中央还组织了18个调研小组，抽调100多名干部先后到22个省市和有关部委办进行调研，同4000多位省部级干部、厅局级干部、专家学者座谈、访问。
在听取多方意见后，起草组对文件不断修改。实际上，十四届四中全会讨论的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》已经是修改后的第八稿，全会期间，《决定》又被修改两次，最终获得通过。可以说，《决定》是中共全党智慧的产物，也是新形势下加强党建工作的纲领性文献。
定调国企改革
1997年召开的中共十五大，是在世纪之交中国改革开放和现代化建设发展的关键时期召开的会议，其在中共历史上具有重要意义，正是在这次党代会上首次提出了“依法治国”方略。两年后召开的十五届四中全会延续了这一重要性。
国有企业改革与发展问题是1999年9月召开的中共十五届四中全会的核心议题，全会审议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。
在《决定》中，确认推进国有企业改革与发展是一项重要而紧迫的任务，在高度评价国有企业在推进国家经济社会发展和巩固社会主义制度中的重要作用的前提下，确定了到2010年国有企业改革和发展的主要目标和必须坚持的指导方针。
此前1992年10月，中共十四大将建立社会主义市场经济体制这一改革目标明确。随后，在十四届三中全会上，这一目标被系统化和具体化。
“通过建立市场经济体制的改革，民营经济有了巨大发展，但无法回避的一个问题是，国有企业该怎样改革。”迟福林说，“在实行市场经济的大背景下，一种看法是，社会资本可以股份制，但是国有资本不可以股份制。国企要不要搞股份制，当时有不少争论。”
当时，中国国有企业经历了放权让利和承包制改革，都没有取得预期成效，在计划体制下形成的企业制度的基本框架没有突破。
20世纪90年代中期，国企拖经济改革后腿的状况变得日益明显，1万多家国企中有六成以上亏损。张卓元介绍，更为严峻的是工人生活得不到应有的保障。于是，中共在十五大时提出了“三年脱困”的目标，即从1998年开始到2000年三年内，使国有及国有控股大中型亏损企业扭亏为盈，基本脱困。
在张卓元看来，最终十五届四中全会的中心议题定为国企改革与“三年脱困”的目标有直接关系，当时“国有企业改革的问题特别突出，到了必须要解决的时候”。
“而在中央全会上专题讨论国企改革，也是改革开放以来的第一次。”迟福林说。
张卓元参与了十五届四中全会文件起草组的起草工作。在文件起草组成立的会议上，时任中共中央总书记江泽民强调说，要动员全党把国企改革问题集中解决，集中全党力量来推动这方面的工作。
“中央全会专题讨论国企改革反映了当时全社会的需求，全会明确了国企公司法人治理结构是最重要的核心点。”迟福林曾在1991年就提出从国有企业向国有资本过渡的改革思路，1999年前后，他又主持研究“国有企业公司治理结构”，形成的研究报告被十五届四中全会起草组调用50套作为参考。
张卓元称，十五大报告的征求意见稿中曾经提到“国企要建立健全公司法人治理结构”，但是后来被删，当时许多人并不太懂什么是“公司法人治理结构”。直到十五届四中全会时，才明文明确，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，建立健全法人治理结构。这个细节让张卓元印象深刻，“这说明我们的改革速度很快。”
最终，在十五届四中全会上，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》获得通过，将国有经济的主导作用定位于增强对国民经济的控制力上，明确提出国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，而在其他领域则要“有进有退”，“有所为有所不为”。
“四中全会的表述十分重要。当时，国企从整体上发挥作用，国有经济在每个行业里都有所发展，其时民营经济已经有了发展，国企不应该涉足太多领域。十五届四中全会的思想非常明确，要求国企在其他领域‘有进有退’，‘有所为有所不为’，这种思路比较符合社会各界的期盼。”迟福林说。
在十五届四中全会后，国企改革的路线、方向被更加明确。在迟福林看来，该届四中全会的作用十分明显——明确了国有经济发展的方向，股份制改革搞活了国有资本；明确了国有经济在国民经济中的地位，不能无所不包；明确了国企改革的方向，实现了国企改革的历史性突破，对探索建立现代企业制度发挥了历史性标杆作用。
执政思路求变
进入新世纪，2004年9月16日至19日，十六届四中全会在北京召开。这次全会再次聚焦“加强党的执政能力建设”。全会听取和讨论了胡锦涛受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。曾庆红就《决定（讨论稿）》向全会作了说明。
十六届四中全会召开时正值新老领导人换届两年，2002年底，以胡锦涛为核心的中共领导集体开始迎来治国挑战。
2003年许多地区爆发的“SARS”危机，是新的领导集体面临的第一个巨大挑战。事实上，中国在成功处理完这次危机后，还是引起了社会舆论的广泛讨论，舆论指出，面对新形势，党和政府的执政方式方法是否该主动转型。
“政府转型，正是在十六届四中全会那个时期提出的。”迟福林说，“新世纪初，领导换届，又赶上‘SARS’危机，国家治理面临许多问题，其中之一便是政府该继续扮演经济建设型政府还是服务型政府。所以在当时，党的执政能力建设问题，是改革开放进行到一定阶段不可回避的问题。‘SARS’危机后，人们更多地认识到，政府不能包揽一切，政府应当成为公共服务的主体。”
中共中央也深刻意识到了这个问题，2003年11月24日，中共中央政治局会议作出决定，召开四中全会，专题讨论加强党的执政能力建设问题，并作出相应的决定。会议一致认为，“加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求。这是关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略课题。”
随后在12月中旬，十六届四中全会的文件起草工作开始。起草工作中的几个细节让张卓元印象深刻。一开始，在征求意见稿中对执政能力的一种表述是“效率优先兼顾公平”。“这种提法在过去一直都有，但这次征求意见时，100多个省部级单位中大概有几十个单位不再赞成这种提法。因为当时收入分配差距过大，对公平问题注意不够，许多单位提出应该更加关注公平问题。中央吸纳了这些意见，这种提法就不再出现。”
十六届四中全会确定了当前和今后一个时期加强党的执政能力建设的主要任务和各项部署。在党的执政能力和经济发展的关系上，张卓元介绍说，起草文件时，“驾驭社会主义市场经济的能力”中的“驾驭”一词引起起草组成员的讨论，有人提议“驾驭”太凸显党的主观掌控作用，建议换成“提高宏观调控水平”之类的表述，也有人觉得虽然要尊重市场经济的规律，但市场也有失灵的时候，政府需要加以控制，最后在讨论中，还是采用了“驾驭”一词。
在迟福林看来，十六届四中全会后，政府的发展理念开始出现历史性变化，民生问题得到重视，以公共服务均等化为代表的民生改善开始提上议事日程。在党的领导下，政府开始逐步从建设者转型为服务者，“这种理念的变化，是一个重要的历史起点”。
“十六届四中全会提出加强党的执政能力建设，在党的历史上具有长远的指导意义，这一说法在今天看来，仍不过时。”谢春涛评价说。
另外，在十六届四中全会上，江泽民辞去中共中央军事委员会主席职务，并获得全会同意，胡锦涛接任中共中央军委主席。
十七届四中全会基本沿袭了十六届四中全会以来的一贯主题，党的建设又成为主要议题。会议听取了胡锦涛受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，习近平就讨论稿向全会作了说明。报告在肯定中共成就的同时，承认党内存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。这些问题严重削弱了中共的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现，必须引起全党警醒，抓紧加以解决。
在十七届四中全会上，有越来越多的基层党务工作者、基层党员和从事党建工作研究的专家学者列席会议。
“基层代表、专家学者列席会议，也是在最近几届中央全会上才有的。有更多人参与，这是一个好的现象。”谢春涛说。