金秋10月，哈佛大学肯尼迪政府学院系列讲座（J.F. Kennedy Forum)迎来了日裔美籍学者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama)。福山应景地带来了他近来炙手可热的新书《政治秩序和政治衰败》（political order and political decay），而选择了《政治秩序的塞缪尔·亨廷顿遗产》作为演讲题目，则是向他在哈佛求学时的导师致敬。他的新书面世之后，不仅在学术界掀起又一轮福山热，而且引来世界各大重量级媒体的热评。
在我看来，福山的书之所以引起如此大的反响，主要是因为我们的世界确实遇到了真正的麻烦，与让他名扬天下的《历史的终结与最后的人》的结论出入很大。因此，数百位哈佛名流、学子聚集一堂，期待他能给出一个答案。
哪里出了错？
1989年，正处东欧剧变时的福山，在《历史的终结》中，极其乐观地描绘了未来的图景：“历史走向了各种形式的自由民主和市场经济，历史在自由中达到顶峰。”但是，他今年6月在《华尔街日报》撰文坦陈：2014年的情形与1989年完全不同。福山将当今民主政治发展现状概括为：原有的威权政府继续存在；许多看似成功完成民主转型的国家又退回到威权体制；主要发达民主国家正处于政治衰败；许多新型民主国家遭遇失败；从撒哈拉以南的非洲到北非、中东，直至南亚，许多国家似乎失去了维持自我的能力，有些甚至处于失败国家状态。
福山承认自己在“1989年那段令人兴奋的日子里，对政治发展的本性还是雾里看花”，不过，他认为自己的根本思想仍然是正确的，理由是过去20多年不仅市场经济体制带来世界经济大幅增长，而且民主化进程加快，1974年时采取选举民主的国家只有35个，到2013年已增加到近120个，形成了 “第三波”民主化浪潮。但是，他也不得不面对一个现实：过去8年间，“第三波”民主化的国家，约有五分之一要么回到威权主义，要么是其民主制度遭受严重侵蚀。
福山将这些国家的失败归结于制度。他认为，人人都希望政府既负责又有效，民众需要的服务能得到及时和高效的满足，但由于制度的缺乏或能力不足，没有几个政府能真正做到。需要看到，民主不仅仅是选举中获得多数，它由一套复杂的制度组成，需要通过法律和制衡制度来限制和规范权力的行使。非洲一些国家的问题是缺乏基本的制度——国家；另一些国家虽然接受了民主的合法性，却取消了对行政权力的制衡以及对法律造成系统性侵蚀；还有些国家的问题是腐败和政府不能提供可信的基本服务；美国的问题则是过于制度化后形成的规则和利益刚性。
现代政治秩序三要素
无论在发达国家还是在移植西方制度的后起国家，往往视政府为理所当然，视民主为理所当然，视政府提供的基本服务为理所当然。然而，福山强调：“政治制度是必要的，不能被视为理所当然。”福山的新书引领我们遍览史前时代直至现代政治秩序的起源与演变，提炼出最关键的三项政治制度：国家、法治和责任。
国家，是一种等级的、集中化的组织，拥有对疆域的合法暴力垄断权。国家的特征除了复杂性和适应性，非人际性至关重要。现代国家的统治者须明确区分私人利益和公共利益，以非人际关系为基础、靠专业的官僚体系处理公民事务，实施政策时没有偏袒。
法治，不仅是法律和秩序，以及产权和合约的实施，而且包括一系列的行为规则，反映社会的更广泛共识。为了保证有效性，法治常常嵌入分立的司法制度下，与行政体系相分离以自主行使权力。法治是对政治权力的制约，对社会中最有权势者也构成制约，如果统治者将法律任意修改以适合他们自己，法治就不存在了。在此情形下，法律代表统治者发布命令，而不对统治者本身施加制约。
责任，现在最主要被理解为程序民主，即定期的、多党的、自由公平的竞选。但是责任也可能是主观性的：统治者可能对更广泛的社会利益作回应，但不必实行程序上的民主。福山所用的“责任”一词，是指常用的现代民主定义，即有一套程序使政府对国民作出回应。要记住的是，好的程序并不必然产生合适的结果。
国家制度集中权力来保障法律实施、保持和平与稳定、提供必要的公共品、维持政治秩序。法治和责任民主则致力于相反的方向：制约国家权力的行使，确保它只用于可控的和有广泛共识的方面。
这三项制度无论从历史演进还是今天的社会来看，都代表了人类的普遍需求。无论好坏，都需要国家通过必要的权力来进行外部和内部防卫，来实施共同统一的法律，由一个现代的非人际的国家来提供秩序、稳定和必要的公共品。所有社会都必须通过法律来规制权力的实施，将权力用于所有公民，而不是例外地对少数特权派开绿灯。法治是经济发展的关键，没有明晰的产权和合约实施，一个社会难以建立长久信任和稳定预期。责任民主使政府必须对更广泛的社会利益负责，而不是仅仅对少数精英负责，民主参与不仅仅是对权力滥用、腐败等行为的监督与制约，也是对一个社会自由与个人生活质量的基本度量。
根据以上的观点，有人认为，福山的新书中对原来设想的“民选政府、个人权利，以及劳资流通只需适度政府监管的经济体制”产生了动摇。然而，我通读他的新书后，却觉得他自己的表述更切合他的努力，即对现代国家建构的漫长和艰难有了“更多的理解”。
政治制度演变的真实逻辑是，国家、法治、责任这三项制度可能独立存在，也可能形成组合存在。比如，有的国家能力很强，但是法治很弱，且没有实行现代意义的民主；有的国家有民主选举，但国家提供的服务很差，法治也很弱；有些国家的国家能力和法治弱到几乎不存在，却也推行了民主选举制度。
因此，福山得出结论，一个理想的社会是繁荣的、民主的、稳定的、良好治理的、低腐败的，这样的社会实现了三项政治制度之间的完美平衡。“我们可以有这样的政治秩序，它同时很强和有能力，但是它的行为又受到法律和民主选举建立的参数制约”，这是现代政治的奇迹。
还有人批评福山的新书出现转向：即从强调民主转向强调国家，甚至有人选择性解读为“强国家”，认真读过他的书的人一定会感到这是一种误解。虽然，无论是第一卷的“从前人类时代到法国大革命”，还是第二卷的“从工业革命到民主全球化”，福山确实花了大量笔墨在国家制度上，这可以被看作是他在研究现代政治秩序时的深化，更主要是为了寻求新近民主选举国家失败的原因。
人们长期习惯在思考国家和国家权力的有效使用时，一端关注国家权力被误用，另一端是对政府的不信任，上世纪80年代美国时任总统里根就曾宣称：“政府不是我们问题的解决办法，政府本身就是问题。”然而，现在的问题不是要不要政府，也不是政府权力应该多大，更为急迫的是国家能力的构建。福山也同意，许多发展中国家出现的问题是他们的弱势及无效国家的副产品，许多国家只是在专制权力上强势，实施基础权力的能力却很弱。这些国家的失败归因于他们的民选政府不能兑现当初向选民作出的承诺，选民要求的往往不仅仅是政治权利，而且还有良好的政府。这里所说的弱国家不仅仅指贫穷的发展中国家，也包括陷入危机的希腊和意大利，它们同样存在国家能力问题，没有发展起高质量的行政官僚体系，仍然停留在很高程度的政府依附和公然的腐败。
在讨论国家能力建设时，福山也提出了要防止的两种偏向。一种是误以为对有效国家的强调就是在威权之下构建政府，却不知一个运行良好的合法制度需要实现政府权力与制约制度之间的平衡。另一种误以为有效国家即为福利国家，却不知所有发达民主国家都面临长期巨额开支承诺的挑战。
所有好事不会总凑在一起
所有国家都会殊路同归吗？所有国家都能补上自己的短板、 搭上现代化的班车吗？对这种假设的颠覆，早在1968年就由福山的导师塞缪尔·亨廷顿完成。在这之前的现代化理论就假定：现代化会在经济、社会和政治方面同时发生，所有好事情最终会凑在一起。在革命性著作《变革社会的政治秩序》中，亨廷顿给这一理论泼了一瓢冷水，他强烈反对所有好事必然聚合在一起的观点，并为政治学研究方法带来根本改变。
福山认同亨廷顿关于政治秩序演变的洞见，现代化不是一个无缝连接的、不可避免的进程。成功的现代化依赖于与经济增长、社会变迁和观念转变相随的政治制度的平行发展。经济、社会和政治发展往往行进在不同的轨道上：政治发展常常循着自己的逻辑展开；经济发展会带来社会流动性增强，新进入者会产生更大的参与需求，当这些新的需求超过现存制度的适应能力时，政治秩序就会被打破，不稳定是社会的基本特征。
正因此，亨廷顿认为，政治制度发展通过使自己变得更具复杂性、适应性、自主性和连贯性来实现。而福山则更坚定地认为：“所有的社会，无论是威权体制还是民主体制，都会随时间而衰败。”
福山持有这一观点的理由是，制度因为满足了社会某种需求而被创造出来，但是，制度一旦形成，倾向于长期存在，而且长成的制度会趋于保守，当促成制度成立的原始条件发生变化时，它们却做不到随机应变，变得越来越刚性，适应力越来越弱。另一方面，眷顾亲属或互惠利他是自然的社会交往和互动模式。当现代政治秩序寻求促进非人际制度规则时，大多数社会菁英倾向于回到家庭和朋友网络，以作为保护他们地位和利益的工具。这些菁英一旦取得成功，就会对国家进行“俘获”，降低后者的合法性，使其对普罗大众不再尽心负责。
在演讲的最后，福山就自己的新书提醒读者：“这是一本往回看的书——试图解释现存的制度是如何兴起和随时间演进的我同样也不想对不同类型政治制度的未来作预测。我只是关注我们是怎样抵达现在的。”这或许可以回应一些过强的意识形态解读。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员,现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者