中国持续近20年的城市化，在近几年来遇到了土地供给瓶颈。由于存在农村集体土地和城市土地“同地不同权”的状况，根据现有的法律，中国城市化过程中需要的增量土地，过去一般要通过征用农地的方式来实现。

但这种征用农地扩张的办法，由于18亿亩的耕地红线屡被触及，以及征地过程中暴力事件的频发，尤其是物权法实施之后，征地补偿越来越高，政府收益递减，已经越来越不可行。

城市仍然在继续扩张。这就需要一个新的突破口：让农村集体产权中的建设用地以及宅基地，进入城市土地的供应序列。一年前，中央城镇化工作会议提出，土地管理要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。一旦存量集体建设用地合法进入市场的问题解决了，地方政府其实可以就此“解套”。

在沿海各发达城市中的城中村和大城市的边缘地带，农村土地特别是集体建设用地进入城市的通道，其实已经在地方实践和高层默许，以及地方政府面临土地扩张压力等诸多因素下，渐成气候。而在即将出台的中央一号文件中，推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，亦是其重点内容之一。

综合近期有关决策咨询建议，2015年中央“一号文件”一个极有可能聚焦的主题，就是推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革深化。

由于中国幅员辽阔，农村土地和集体产权的情况差异很大，因此根据不同地区的情况分类推进，就成为改革实践中的重要一环。而后以试点形式带动整体改革的路径，也渐渐清晰。

本刊就此对浙江温州乐清市农地入市改革30年过程进行了调查。乐清一地关于集体土地使用权的抵押、流转、合法化的经验，或能为农村集体土地改革，和早日实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同权同价”，要素市场平等化，提供可资借鉴的探索经验。

——编者

推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，有望成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一

农村集体产权改革临门

□本刊记者 焦建/文

12月22日至23日，中央农村工作会议在京举行。《财经》记者从各方获得的信息表明：是次会议讨论的《中共中央国务院关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(讨论稿)》，有望构成2015年中央“一号文件”的基本内容。

目前仍处于定稿阶段的2015年“一号文件”，涉及范围可能相当广泛，将围绕2014年“一号文件”设定的议题继续展开，几乎包含了三农领域的方方面面。

多位参与文件起草讨论或课题调研的人士表示，除采取多种措施保障中国粮食安全、转变农业发展方式、推进农业现代化、农产品价格、农村金融等传统议题外，推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，亦将成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一。

从12月初起，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文已公开强调这一话题的重要性。与之相呼应，在12月初由农业部等单位下发的《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》中，也将新增了农村集体产权制度、深化土地制度改革等内容。

因事关多重敏感内容，这份文件与以往的起草过程有一定差异。从今年初开始，包括农业部、国家发改委、国务院发展研究中心等多个相关部委及研究机构，即已投入大量研究力量进行关注。“在高层领导的直接交办之下，有‘顶层设计’的意味。”一位参与相关研究的人士称。

《财经》记者获悉，在上述文件中，将承接中共中央十八届三中全会《决定》及2014年“一号文件”等相关提法，对作为下一步“三农”工作重点的农村集体产权制度改革，进行细化阐释。其中可能将包括的内容为：如何进行农业集体资产量化、确定集体经济组织的法人地位、搭建乡村治理结构，以及产权交易等议题。

这将是一场涉及2.4万亿元非资源性账面资产、总计66.9亿亩集体土地（包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地）的改革设定。因涉及农村土地入市、农房抵押等事关农村经济社会发展的关键性问题，做实集体产权，已成为未来相当一段时期之内，中国农村改革的一项基础性架构。

对于“一号文件”可能出现的突破性，国研中心农村经济研究部研究员徐小青对《财经》记者表示，“目前的一系列新说法，其实在之前的多个文件中已经有所表述，只是按照新的逻辑进行了强调而已。在改革试点工作完成之前，说政策能够出现什么突破性进展，所谓‘新突破’、‘新土改’等说法，可能并不可靠。”

集体产权待重构

2015年“一号文件”除了将以相当大的篇幅阐释粮食安全这一主题外，其另一个重要主题，是推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革。

“改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。”农业部经管司司长张红宇近期为《财经》撰文指出。

在1982年《宪法》中，如此阐述集体经济这一概念。其第8条规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

而1999年的宪法修正案，将集体经济组织这一概念明确为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一阐释，确立了集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。但直到今天，并未有系统的法律、法规对农村集体资产的管理、处置进行规范。

“集体经济组织主体不明晰，产权归属不清，处置规范程序缺乏，集体资产处于‘人人所有、人人无份’的状态，是透明的‘玻璃缸’，看得见，摸不着。”有研究者如此形容这一状态。在这样的产权关系基础上，1978年至1983年，中国开始进行农村家庭联产承包责任制改革。“分”开始成为“统分结合”的主要内容。

中国农村历经多年积累下来的社队资产，除土地外，属于镇、村（组）集体经济的，还包含资金、资产、资源等，也就此被切割为三块：农用地的实际使用权归属农民，生产资料主要流向乡镇企业，而农村土地所有权，则被划归集体经济组织。

在上述资产分割格局逐步形成后，对于农村集体资产的产权改革实践，始自上世纪80年代末，从地处改革前沿的珠江三角洲一带起步。

此前，这一地区兴起了用集体资产投资兴办企业的浪潮，但决策者大多是对企业管理运营不太专业的村干部和村民股民代表，在选择产业类型和投资项目中存在一定的局限性。当乡镇企业垮掉后，导致了本村集体资产的流失和浪费。

因为乡镇企业的出现及发展，也使得这些地区的农村社区居民结构日趋复杂，集体资产的管理和收益分配矛盾突出。为解决困境，珠三角地区农民主动开始进行不同方式的产权制度改革探索与实践。

上世纪90年代后，随着北京、上海、江苏、浙江等地逐步遇到同样的问题，它们也开始相继进行改革试点。

新世纪以来，改革的覆盖地区，逐渐在全国各地农村出现扩张。与以往主要以处置集体兴办的企业不同，此时改革加速的大背景，变成了农村加快城市化。

相关法律规范的缺失，则使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别，也极易引发各类矛盾，以及大量贪腐案件。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信，已占到农村农业类来信总数的23％。

“在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定，改革农村集体产权制度势在必行。”农业部副部长陈晓华近日指出。

土地产权是改革核心

2013年11月十八届三中全会召开之后，有关农村集体产权改革的进程，开始明显提速。“十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊近期在参加一次相关活动时公开表示。

上述会议后不久，当年中央农村工作会议则明确提出，要“坚持和完善农村基本经营制度”，并用意识形态的逻辑划定了红线：坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，并明确提出了“落实集体所有权”。

因涉及多重利益关系，土地改革，是落实集体所有权的首要核心问题，也是助推整体改革的核心动力。

1988年，随着《中华人民共和国土地管理法》出台及非农用地数量增加，与土地相关的产权属性开始发生改变：中国大部分地区农民集体的土地非农用权利，逐步被政府和开发商占有，其实际地权变得日益缩小。

为扭转这一格局，无论是智囊还是决策层，都面临着截然相反的两种路径选择：一是进一步坐实农民的土地产权，激进的方式就是私有化，并配套废除户籍制度；二是回归统分结合的集体经济制度，在过度“分”基础上加强“统”，重建集体产权主体。

无论在意识形态还是经济理论上，这两种选择的冲突都非常大。“可以认为，经过连续的讨论，中央的农村思路有了很大变化，放弃了工业化生产的路子，更鲜明地回归和尊重了统分结合双层经营体制的历史合理性。”一位研究人士指出。

随着十八届三中全会对农民土地入市的规定出台，在中国当前的语境之下，至少包括农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限，以及村集体的经营性资产，像在集体建设用地上建起的厂房、门面，以集体名义投资入股的各种经营性组织等，这些都属于农村集体资产的范围，也将是农村集体产权制度改革的重要内容。

具体而言，在涉及农村土地制度时，为落实集体产权主体，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到国家征地制度的改革，对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地；第二部分涉及到农村集体建设用地，既包括农民的宅基地，也包括乡镇企业的用地，还包括农村的公共设施和公益性用地；第三部分涉及到农地，主要是从事农业生产的耕地。

就第一及第二部分而言，十八届三中全会对征地制度改革提出了要求，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。除此之外，即使不属于农村集体经营性建设用地，如果符合规划和用途管制，农村集体的土地也可以进入建设用地市场。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，在农地转为非农建设用地入市的渠道打开之后，与农村集体产权相关的核心问题，是增值收益怎么分配。“十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。”陈锡文说。

目前农村集体产权有关的一个重要问题，是农民住宅的抵押、担保和转让。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这将涉及到农村宅基地制度的根本改变。

就第三部分属于集体的农用地而言，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，要更好地引导集体产权制度改革，需要从成员权的视角进一步明确集体土地产权的主体，需要在尊重农民意愿基础上进一步确权扩能和还权于民。应通过农村土地三权分离的方式，在坚持农村土地集体所有的前提下，把产权界定清晰，“承包权和经营权进一步分开，这是我们在理论上的一个很大的创新”。

今年以来，相关部门已经多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究，并设计了一系列改革方案，而农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的多项涉农文件中。

审慎推进集体产权改革

从各地实践看，一旦完成农村集体产权改革，一是能有效促进农民增收；二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展；三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，是典型的“摸着石头过河”，面临的并不是一条坦途。

2007年，农业部即出台了集体产权制度改革的指导意见。但截至2013年底，中国仅有2.8万个村和5万个组完成了农村集体产权制度改革。而据农业部数据显示，中国目前有58.7万个村和497.2万个组。

这首先源自改革涉及的面太广。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源；改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农村地区。

中国各地集体经济发展水平差异也很大。来自农业部的统计数据显示，截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75％，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿元，对集体产权改革呼声强烈。

中西部地区则是另一番景象。中部地区资产总额占全国的比例接近17％，但村资产平均不足200万元，西部地区村级集体组织资产的比重占全国的7％左右，村资产平均仅有120余万元。有些村镇甚至负债累累。

“部分城郊结合部和沿海发达地区的农村账面资产数以亿计，如浙江省宁波市江东区惊驾村，资产总额已达4.3亿元。已到了‘非改不可’的程度；但更广大的中西部地区空壳村、负债村则比比皆是，账面资产不多，土地升值空间也不大，改革动力相对不足。”张红宇表示。

因农村集体产权制度改革的方向目标呈现多元化，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。

目前各方的基本共识是，要根据不同地区的情况分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应赋予集体经济组织市场主体地位，推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。

对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点则是还权赋能。一方面加强土地制度改革，将土地承包经营权的确权登记颁证落到实处，稳步推进集体建设用地、宅基地管理制度改革，另一方面强化村集体资产的财务管理。

12月1日，国务院发展研究中心举办了农村集体产权制度改革研究座谈会。在政策建设层面，由农业部牵头的农村集体产权制度改革框架正在完善。目前，《有关农民股份合作和农村集体资产股份全能改革试点方案》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》均已正式印发，由中农办牵头制定的《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》，则正在征求相关部门、地方政府意见，等待会签。

按照农业部一位相关人士的解读，上述意见和方案主要有几层意思：一是建立健全集体经济组织成员登记备案机制；依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

二是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。前不久，中办和国办联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提到，要用五年左右时间做好农村土地的确权颁证登记工作。

三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

这些领域的试点已经在全国进行，兼顾东、中、西部不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，工作将在2017年底完成。

资料

集体经济组织沿革

中国的农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式规定：农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的。它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织。

1978年十一届三中全会之后，随着农村家庭承包责任制逐步建立。原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户。为适应这一变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：

一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织，但后者至今尚没有完全成熟建立起来。

二是针对生产大队一级。在生产大队地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织---村民委员会。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动，处于由村民委员及其村民小组代管状态。

这是中国在后人民公社化时代语境下，农村集体经济组织这一更换了新内涵的名词的第一次出现。

1999年的宪法修正案，将这一概念最终被明确为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一阐释，确立了农村集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。