《财经》记者 王晓霞 | 文 王延春 | 编辑

为应对中国经济下行压力，2019年积极的财政政策将成为重要发力点。更加宽松的财政政策中，加大减税降费和财政支出力度是两大重头戏，为此，将适度提高财政赤字率，并大幅增加地方政府专项债券。

春节刚过，2019年2月15日和18日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正先后到财政部、国家税务总局调研并召开座谈会，重点关注了实施更大规模的减税降费、推进企业社保降费、加强财政收支管理等问题，向外界释放的“宽财政”信号非同寻常。

在此前，面对中美贸易摩擦等外部不确定因素，各界共识是，中国经济下行压力将在2019年明显加大。为此，2018年12月底召开的中央经济工作会议定调2019年经济工作时指出，要强化宏观政策逆周期调节，积极的财政政策要“加力提效”。

“‘加力’指的是加大减税降费力度和加大支出力度。”财政部部长助理许宏才在2019年1月15日国新办举办的新闻发布会上表示，加大减税降费力度，一方面要实施更大规模的减税，坚持普惠性减税和结构性减税相结合，重点减轻制造业和小微企业负担，支持实体经济发展；另一方面要推进更为明显的降费，清理规范地方收费项目，加大对乱收费查处和整治力度。加大财政支出力度则是指要根据经济形势和各方面支出需求，适度扩大财政支出规模；同时，较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。

与这一权威阐述相呼应，国家发改委等中央机构及各地方政府随后密集披露相关信息，审批通过计划开工一系列万亿规模级别的基础设施投资项目。据有关研究机构初步测算，2019年新增固定资产投资有望达到3.8万亿元，从而将整体固定资产投资规模扩充至67万亿元左右，与2018年相比，有望实现6%左右的增长。这一切有赖于更加宽松、积极的财政政策。

“2019年积极的财政政策更加突出‘加力’二字。”中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌向《财经》记者表示，2019年初面临的经济形势与2018年初有很大不同：受益于供给侧结构性改革等因素，2017年中国经济整体表现不错，2018年积极的财政政策注重“聚力增效”，首要任务是防风险；2019年初，面对中美贸易摩擦的不确定性加大、国际和国内经济都面临较大下行压力，以及防风险过程中部门政策效应叠加对经济带来的冲击，宏观调控的重点已开始向稳增长转变。但他强调，2019年稳增长不会搞强刺激，稳增长的同时仍会着力防范地方政府债务风险。

财政部部长刘昆今年1月10日接受媒体采访时指出，2019年积极的财政政策加力提效，绝不是要搞“大水漫灌”式的强刺激，而是要实施逆周期调节，主动预调微调，稳定总需求，熨平经济周期波动；绝不是要突破债务风险底线，而是要平衡好稳增长和防风险的关系，在强化政府债务管理的基础上，适度扩大财政支出规模；绝不是要搞政府大包大揽，而是要更多采取改革办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫，着力促进中国经济持续健康发展。

多位专家表示，总体看，2019年更大规模的减税和更为明显的降费意味着财政减收，加大财政支出力度则意味着增支，减收+增支，无论中央政府还是地方政府2019年财政收支平衡压力都将更为突出。

北京市财政局局长吴素芳在2019年1月14日北京两会上做2019年预算草案报告时指出，受减税降费和持续的房地产调控政策影响，2019年北京市财政收入增长将明显放缓，而落实京津冀协同发展战略、加快疏解非首都功能以及筹备冬奥会等各方面工作资金需求多，加之2018年超收收入较以往年度大幅减少，导致2019年可动用的上年结转收入、预算稳定调节基金等可用财力大幅下降，2019年为近年来北京市财力最紧张的一年。

（城市轨道交通是新一轮基建投资的重要方向之一。图/视觉中国）

减税降费力度空前

2019年更大规模的减税降费具体有多大规模，猜测颇多，相关数据将在今年3月5日国务院总理李克强做政府工作报告时对外公布。

据财政部预计，2018年的减税降费政策全年为市场主体减负约1.3万亿元，以此推断，2019年的减税降费规模将更大。

刘昆表示，2019年“减税降费”方案将突出普惠、简明易行并尽早实施，重点内容包括：继续深化增值税改革，推进实质性减税；全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实好6项专项附加扣除政策，减轻居民税负；配合相关部门，积极研究制定降低社会保险费率综合方案，进一步减轻企业的社会保险缴费负担；以及今年1月9日中央已出台的小微企业普惠性税收减免政策。

其中，下调增值税税率和企业社保缴费率，备受关注。有观点认为，不大幅下调相关税率和缴费率，企业生存压力大，很容易导致亏损或裁员。也有人士担忧，这将进一步加大财政税收的压力，也会减弱社保的筹资能力，并不利于中国经济持续增长。《财经》接触的相关机构和专家们倾向于认为，保增长是更重要的任务，为此应采取各种手段。

启动于2017年的深化增值税改革，有专家认为是中国将减税和税制改革相结合的典范。但企业界也有人士认为政府减税带来的获得感不强。

2017年7月起中国取消了13%档增值税税率，将农产品、天然气等增值税税率从13%降至11%，使增值税还剩17%、11%、6%三档税率。

2018年中国进一步明确要按照三档并两档方向简并增值税税率，当年5月1日起，中国将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%，增值税的三档税率变为16%、10%、6%，同时将工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元和80万元上调至500万元，并对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件的企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的增值税进项税额予以一次性退还。

据《财经》记者了解，2019年深化增值税改革，将着重构建更加简洁、中性、公平的增值税制度，按照三档并两档简并税率的方向，较大幅度地降低增值税税率，让企业有明显的获得感，降低企业成本，确保经济和就业不会出现大的变数。

“欧洲国家增值税税率普遍高于15%，亚洲国家普遍低于10%，中国的增值税收入占税收收入的40%左右，是第一大税种，未来中国增值税税率并为两档后具体将是多少，尚不可知。”上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建告诉《财经》记者。

（进一步深化增值税改革，将使企业获得更强的生存能力、竞争能力和创新能力。图/中新）

全国社保基金理事会理事长、原财政部部长楼继伟在2018年12月底的一次会议上表示，目前增值税两档低税率的覆盖面过大，标准的增值税税率应当是一个大范围覆盖的标准税率加一个小范围覆盖的低税率。

中金公司首席经济学家梁红在近日该公司的一份研报中预测，2019年增值税最高档税率（16%）有望下调2个百分点。

胡怡建预计，按三档并两档方向，16%档税率和10%档税率都会下调，但可能会分步到位。具体到2019年，制造业等行业16%的税率下调两个点可能性较大，但10%档、6%档税率同时下调两个点的可能性不大。

自去年国地税征管体制改革明确将社会保险费的征收及与征收相关的管理职能划转税务部门以来，社保降费率的问题成为一大热点。据《财经》记者了解，目前人社部、国家发改委、财政部等部委正在共同研究相关政策。

税务部门征收社保费在提高征管效率、促进缴费公平、保障应收尽收等方面具有优势，长远看，有利于提高社保的可持续性，促进社保制度的统一，提高社保的统筹层次。

但对于此前未按规定的社保费缴费基数足额缴纳社保费的企业而言，税务部门严征管后，企业负担将加重。鉴于社保降费率的方案尚未确定，以及去年下半年以来日益加大的经济下行压力等，原定于2018年12月10日前完成社会保险费征管职责划转税务部门的时间表被推迟。

楼继伟在前述会议上表示，社保基金预算有来自一般公共预算（其中税收收入占80%以上）的巨额补贴，2017年全国5万多亿元的社会保险基金收入中财政补贴已超过1.2万亿元。在税务部门统一征管社保费征管效率提升的基础上，适当降低社保费的名义费率是可行的，但如果征管效率没有提升就下调社保费名义费率，在不扩大赤字的情况下，结果只能是用纳税人缴纳的更多税收补贴社保。

对外经贸大学保险学院副院长孙洁向《财经》记者表示，鉴于目前国际国内经济形势以及小微企业的经营困难，在一定时期内适度降低社保名义费率是可取的，但长远看，考虑到社保的可持续性和职工权益，应当做实社保费缴费基数，逐步实现应保尽保，以夯实降低社保费名义费率的基础。

她透露，目前业内对企业职工养老保险单位缴费部分的缴费率下调讨论多集中在14%、12%、10%三个缴费率。

联办财经研究院专家许善达表示，国务院2017年底决定，要划10%的国有资本给社保，大概有四万多亿规模，实际上，国资委公布的央企2018年只划转了几百亿，离万亿相差两个数量级。划转国有资本降低社保缴费率，不仅仅是降低国企的社保缴费率，而是降低包括民企在内的全社会的社保缴费率。不仅国企和国企职工受益，民企和民企职工也受益，全体农民工也受益。这样使国有资本的盈利、资本的价值让全社会都受益，也有利于积极财政的政策的实施。

尽管2019年的全国“两会”尚未召开，与往年新的减税政策多自年中开始实施不同，中央最新推出的一批小微企业普惠性税收减免措施已自2019年1月1日实施。其中包括：

一是扩大免征增值税的小微企业范围，规定月销售额10万元以下（含该数）的小微企业均免征增值税，政策调整前免征范围为月销售额2万元（含本数）至3万元的小微企业。

二是在小微企业减税政策中，进一步放宽小型微利企业条件，将从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300万元、从业人数不超过300人、资产总额不超过5000万元等三个条件的企业，认定为小型微利企业，将其年应纳税所得额不超过100万元的部分实际税负降至5%，超过100万元但不超过300万元的部分实际税负降至10%。

据财政部测算，按照该项政策，认定为小型微利企业户数1798万户，占全部纳税企业的比重超过95%，其中，民营企业占98%。

三是扩大了创投企业和天使投资人享受投资抵扣优惠的投资对象范围。

四是将现行小微企业优惠税种由企业所得税、增值税，扩大至资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税等六个税种和教育费附加、地方教育附加等两项附加（下称“六税两费”），规定省级政府最高可减征增值税小规模纳税人50%的“六税两费”，该项减税政策可与其他“六税两费”等优惠政策叠加享受。

据国家税务总局近日公布的消息，目前全国31个省份均已出台政策，减半征收增值税小规模纳税人的“六税两费”。

河南省财政厅公布的数据显示，“六税两费”减半征收政策预计将为河南省小微企业减负51.2亿元。叠加中央同时出台的前述三项小微企业普惠性减税政策，保守估计将会使河南省小微企业每年减轻税费负担约97.8亿元。

适度扩大支出规模

2019年，财政部门将继续适当加大财政支出力度，有保有压，进一步调整优化支出结构，加大对重点领域和薄弱环节支持力度，严控“三公”经费预算，一般性支出压减5%以上，取消低效无效支出。

同时，按照全面实施预算绩效管理的要求，中央和地方将着力构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，提高财政资金的配置效率和使用效益。

财政增收是增加财政支出的重要基础和保障，2011年以来全国公共预算收支增速总体均呈下降趋势。2015年-2018年，全国公共财政支出增速要高于收入增速，财政赤字和发行专项债对支出增长起了重要作用（见图1）。

2018年，全国一般公共预算收入超18.33万亿元，同比增长6.2%，低于国家统计局公布的GDP增速（6.6%），其中的税收收入为15.64万亿元，同比增长8.3%，分月看一般公共预算收入和税收收入的增速总体均呈下降态势；全国一般公共预算支出超22.09万亿元，同比增长8.7%。当年预算安排的全国财政赤字2.38万亿元，地方政府专项债券1.35万亿元。

财政部国库司副巡视员李大伟2019年1月23日在财政部新闻发布会上预计，2019年全国财政收入增速可能进一步放缓。

《财经》记者对全国各省份2019年预算报告草案的统计结果显示，除西藏未公布增速目标，全国30个省份无一调高2019年一般公共预算收入增长目标，内蒙古、湖北、辽宁、吉林、四川等5省份2019年一般公共预算收入增长目标与2018年持平，其余25个省份下调了2019年的一般公共预算收入目标。

据《财经》记者不完全统计，北京、上海、广东、浙江、湖北、内蒙古等省份2019年一般公共预算支出增速目标均低于收入增速目标。

多位专家认为，在此背景下，财政支出增速难有大幅提升，2019年适度扩大财政支出规模的资金来源除财政收入的增长，还包括压减一般性支出、削减低效无效支出、盘活存量财政资金，以及提高预算赤字，增发地方政府专项债券。增支的重点是三大攻坚战、“三农”、结构调整、科技创新、生态环保、民生等领域。

比如，山东省2019年预算报告显示，2019年国家将进一步提高居民基本医疗保险、基本公共卫生服务政府补助标准，加快推进新旧动能转换重大工程，落实支持实体经济、民营企业高质量发展等系列政策，化解政府债务风险、弥补融资政策调整后在建项目资金缺口，落实调整机关事业单位人员工资政策等相关刚性支出将大幅增长，各级财政预算平衡难度很大。

为此，山东省规定，坚持厉行节约，严控“三公” 经费、会议费、培训费等一般性开支，努力降低行政成本，除刚性支出和重点项目外，2019年将省级业务类项目预算压减8%，对绩效评价较差的项目压减10%，压减资金全部用于保障新增硬性支出。

江苏全省2018年累计盘活存量资金超过2100亿元。山东省2018年全年消化、盘活各类财政存量资金1509亿元，2019年将继续积极盘活存量资金，将难以支出的资金统筹调整用于其他急需支持的领域。但也有某省份财政厅预算部门人士告诉《财经》记者，该省盘活存量的空间几乎已没有了。

2008年国际金融危机后，许多地方政府利用地方融资平台进行融资，大量上马基建投资项目，一方面推高了地方政府基建投资增速，进而拉动了固定资产投资增速，另一方面这些不受预算约束的支出也在财政预算之外形成了大量显性和隐性地方政府性债务。

一位负责政府债务监管工作的人士告诉《财经》记者，自去年中央下发地方政府隐性债务问责办法后，地方政府对于违法违规举借隐性债务变得较为谨慎，这对基础设施投资的影响很大。

据国家统计局公布的数据，2018年全国固定资产投资同比增长5.9%，比2017年下降1.3个百分点，其中基础设施投资仅增长3.8%，比2017年下降15.2个百分点。

国家发改委副主任宁吉喆近期表示，2019年全国投资数据有望比2018年强劲一点。

不过，投资增速较快增长的可能性不大。海通证券首席经济学家姜超在近期的研报中认为，“投资冲动已成往事”，2019年淡化固定资产投资增速目标的特征较突出，12个省份未公布固定资产投资增速目标，除上海、北京、浙江、湖北、黑龙江等连续多年未提增速目标的省份，新晋淡化投资目标的省份集中在中西部省份，反映中西部投资高增长难以为继。公布了投资增速目标的省份中，除天津小幅上调目标，4个省份目标与去年持平，其余十几个省份普遍下调了增速目标。

预算赤字率会提多高？

面对财政减收、财政支出加大的双重压力，多数机构和专家相信，2019年中国将提高预算赤字率，增加地方政府专项债券发行量，以弥补财政政策加大宽松力度形成的资金缺口。但赤字率提高到多少合适，尚有争议。

受全球金融危机、新旧动能转换、经济下行压力等因素影响，2008年－2018年中国始终奉行积极的财政政策，每年的赤字率和赤字规模有所不同，但从全国预算整体来看，赤字率均未超过3%这一警戒线（见图2）。

在2011年－2015年这几年，当财政收入形势较好时，中央财政会适度减少赤字，如2010年和2011年中央财政分别减少发行500亿元国债，2012年全国财政赤字率低至1.5%。

按照中央经济工作会议精神，2019年将适度增加地方政府债券规模，特别是较大幅度增加地方政府专项债券规模，具体额度将在今年3月经全国人民代表大会审议后确定。

为尽快发挥地方政府专项债券稳投资、促消费的作用，2019年地方政府债券发行使用进度加快，2018年底全国人大授权国务院提前下达1.39万亿元的2019年地方债限额，其中新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，占2018年新增债务限额的63%左右。

许宏才在前述国新办发布会上表示，上述新增债务限额已经提前下达各地，经过地方人大审议批准后新增债券发行工作即会启动，时间上比去年大幅度提前。此外，3月份，全国人大批准2019年全年地方政府债务限额后，财政部会将批准的限额及时下达给地方，由地方在预算年度内均衡发债，并且要求争取在9月底之前完成，以便使发行的地方政府债券在当年用出去。

中金公司梁红预计，2019年预算赤字率比2018年2.6%有所提高，但不会突破3%。在一般预算赤字之外，地方政府专项债券发行量将大幅增加，可能从2018年的1.35万亿元增加到2万亿元以上。“综合考虑一般公共预算和政府性基金预算，广义预算赤字率有望比去年提高1个百分点。”

需要说明的是，中国发行的地方政府债券分为一般债券和专项债券两种。一般债券的还本付息资金来源于一般公共财政预算，因此要纳入赤字；地方政府专项债券的还本付息资金来源于政府性基金预算，发债时要求做到自求平衡，不纳入财政赤字。

赵福昌也认为预算赤字率突破3%的可能性不大，与地方政府专项债券发行时要求做到自求平衡因而不会给财政带来过多压力不同，纳入赤字的一般债券还本付息资金来源为一般公共预算收入，因此确定赤字规模时会更为谨慎。

“另外，从目前的经济形势看，预算赤字率突破3%也不太可能。”他表示，近期的中美贸易谈判显示中美贸易摩擦或将趋于缓和，国内经济下行压力虽然依旧存在，但是今年已提前下达地方的1.39万亿元新增债务对基建投资会有明显拉动作用，目前的宏观经济形势比去年底召开中央经济工作会议时已有所好转。

因此在他看来，综合各方面情况考量，预算赤字率不可能突破3%。

不过，有关预算赤字率是否应当设置3%的警戒红线，财政专家们一直存在争议。

中国人民银行金融研究所前所长姚余栋在2018年11月《财经》年会上表示，中国面临的中长期的抵押品不足的问题已影响了货币政策传导。要维持货币政策传导的有效性，维持支持中小微企业融资，支持金融体系正常的交易量和满足《巴塞尔Ⅲ》的一系列监管要求，就需要提供抵押品，而抵押品的主渠道是国债，在当前中央政府债务占GDP的比重较低的背景下，中央财政应增发国债，以解决抵押品不足的问题，因此赤字率应设为4%。

不过，中国社会科学院副院长高培勇在多个场合表示，对于赤字水平应当高度警惕，出于控制财政风险、金融风险的必要，中国当下必须把财政赤字占GDP的比重锁定在3%以内。这或可解释在过去十年里，虽然中国的财政赤字率多次触及3%，但始终未被突破。

无论如何，随着财政各项措施落到实处，2019年中国的财政赤字率的确面临适度上调的可能性，即使上调幅度有限，宽财政、保增长的政策思路，也将以各种方式充分体现，相关政策措施有望在3月初召开的全国“两会”上陆续揭晓。