以习近平总书记为核心的党中央提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，符合当前百年未有之国际国内局势变动的客观要求。以国内大循环为主，在生产、分配、流通、消费四大环节中，长期以来，分配问题十分突出。中国的基尼系数20多年居高不下，已成为世界上收入分配最不平等的国家之一。这造成经济运行有效需求不足，影响了国内经济大循坏，同时也在社会层面造成阶层分裂，应当作为进一步凝聚民心、畅通国内大循环的关键环节提到紧迫议事日程。

2019年中国居民消费率仅为38.8%，远低于美国68%、德国52%以及韩国49%的水平。根据2018年的统计数据，人均收入美国是中国的8.4倍，但人均消费美国是中国的15.2倍。可见，提升中国消费尤其是居民消费水平，拉动经济增长，促进国内大循环的潜力很大。

打破城乡分割，深化一次分配改革

改革开放以来，随着经济的高速增长，中国居民收入也得到了大幅度提高，40年间，城乡居民实际收入年均增长速度达到7.4%和7.3%，2018年中国城乡人均收入分别达到39251元和14617元，为经济内循环打下了较好的基础。同时也应看到，中国收入分配差距长期居高不下，基尼系数本世纪前十年曾逼近0.5,2010年后徘徊在0.46左右。一些学者曾乐观地认为随着人均GDP的增长，中国的库兹涅茨收入曲线拐点到了，但2015年后至今，中国基尼系数每年有都有微量提升。2015年是0.462，2018提高到0.468。这是国家统计局的数字，一些研究机构提供的数据更差。北师大收入分配研究院的住户调查数据计算了月收入500元以下、1000元以下、2000元以下人群的分布比例和规模，相应收入人群占总人口的比例分别为7.5%、23.5%、50.7%，由此推算总体人数分别是1.1亿、3.1亿和7.1亿。

此外，据《中国居民收入分配年度报告（2019）》提供的数据，按城镇居民五等分组，2018年最高收入组增长10.1%，中间偏下收入组只增长1.2%，低收入组增长4.8%。高低收入组的差距从2017年的5.62倍扩大到5.90倍。这说明近期收入分配差距有进一步恶化的倾向，对国内大循坏将产生负面影响，值得高度重视。

在低收入群体中，农民工值得特别重视。2.9亿农民工已经占了2019年全国城镇就业总人口4.4亿的近66%。据宏观经济研究院的一项调查统计数据，如果农民工转换为城市居民身份，按照城市居民的消费模式进行消费，其人均总消费将大幅度增长27％，与城市居民消费水平基本相当。但值得注意的是，农民工工资收入相对增速2015年后开始下降。农民工年平均收入2017年是城镇非私营单位职工平均收入的56%，2019年下降为52.5%。农民工收入相对较低，得到社会保障的预期也相对较低。加快农民工市民化进程，提高近3亿多劳动者的收入水平，使至少六七亿相关家庭人口在消费环节发挥更大作用，是实现国内大循环面临的重大问题，也是以人为本的新型城镇化题中应有之义。

解决农民工问题，关键是促进劳动力在城乡之间的合理自由流动。今年中央出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对促进要素的自由有序流动，提高要素的配置效率，进一步推动创新发展、高质量发展具有重要指导意义。针对当前劳动力要素配置存在的主要问题，《意见》提出要深化户籍制度改革，畅通落户渠道。“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。真正落实上述政策措施，将大大加快农民工市民化进程，对缩小收入分配差距，提升居民消费能力，促进国内大循环具有现实意义，对推进以人为本的新型城镇化建设，建立城乡统一的劳动力市场具有长远意义。

还应看到，土地要素的城乡二元分割也严重制约了农民工和农民的总体收入。有资料显示，因为大量农民工常年外出，各地农村的农房空置率普遍在20%以上，沿海很多地方普遍在40%左右，典型案例最高达70%。农村宅基地流转不畅，导致农民财产性收入无法提高。十八届三中全会文件提出，要“赋予农民更多的财产权利”。因此，提高农民工和农民的收入，需要进一步打破土地要素的城乡行政分割局面，将附着在宅基地和农村集体经营性建设用地上的巨大潜在财富转化为农民工和农民可以平等交易的财产权益。

此外，绝大多数城镇个体就业者和多数个体工商户也是低收入人群，收入不稳定更是他们的心头之患。北京大学数字金融研究中心与蚂蚁金融研究院最近的一项调研成果显示，中国个体经营户有9976.5万户，从业人员2.3亿人，比官方的统计高出54.8%。受疫情影响，这一部分就业人员受到重挫。坚持就业优先的原则，应当尽量挖掘潜力，为他们就业创造条件，而不是以市容优先的原则，以各种办法一刀切地把他们作为“低端人口”从一线城市挤出。再说就业优先与整顿市容并非水火不容，处理得当，琳琅满目的个体工商户反而可以为大城市雍容华贵的市容增添几道美丽别致的风景线。

以基本公共服务均等化为重点，深化二次分配制度改革

以国家立法实施的基本社会保障制度和税收制度调节一次分配差距，是所有发达市场经济国家的通行做法。我们要构建以国内循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局，应当进一步加大基本社会保障的共济性，发挥税收对一次分配的平抑作用，这对提高国内广大中低收入者的消费水平具有重要意义。

先看社会保障制度。改革开放以来，适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架逐步建立，形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系。在制度大幅转轨、经济高速增长、结构急剧调整的过程中，社会保障制度为维护中国社会稳定发挥了无可替代的作用。同时我们也应正视，中国社保在平抑一次分配差距方面还远没有发挥应有的作用。据北师大收入分配研究院的一项研究， 18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29。从下降幅度来看，欧盟国家政府的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降了40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。社保覆盖方面，也是农民工最差。2017年农民工参加社会保险的比例，最高的工伤保险不到30%，参加职工基本养老保险和基本医疗保险的约21%,参加失业保险的只有17%。这里强调一点，即基本社会保障最重大的项目——职工基本养老保险改革的方向一定要坚定基本公共服务均等化的方向，提高其共济性，而不是以一次分配的激励原则为导向，大幅度提高人账户的占比。因为提高个人账户占比，必然进一步扩大一次分配差距。

再看税收制度。近年来通过“营改增”、个税起征点调整、为中小微企业降税让利等，税收制度对促进经济发展起到了积极作用。但总体分析，中国税收制度对平抑一次分配差距所发挥的作用还远远不够。2018年北师大中国收入分配研究院完成了 “中国税收制度的收入分配效应”课题，认为当前的税收制度对于收入分配的调节作用甚微。尽管近年来的税制结构显示，间接税比重持续下降，直接税占比不断上升，但到2015年，间接税比重仍占60%左右，直接税比重为40%左右，其余为财产税与其他税种。与发达国家相比，2012年直接税占比，美国为82.2%，日本为81.3%，法国为69.6%，英国为66.7%，OECD国家平均为56.8%。其中个人所得税2015年美国的比重为40.8%，英国为27.9%，法国为18.9%，OECD国家平均为24%，中国个税占比近年有所提升，但2015年还只有6%，不仅远低于发达国家，也低于新兴经济体和转型经济体，在所有国家中最低。

对缩小贫富差距而言，增值税、消费税、营业税和其他间接税为累退性税收，个人所得税为累进性税收，企业所得税和财产税目前对缩小贫富差距的作用不明显。因而整体税制结构的累退性扩大了居民收入差距，使基尼系数最高可提高3.1个百分点。近几年税收制度平抑一次分配差距的作用也没有大的改进。

笔者认为，对实现国内大循环而言，深化收入分配制度改革极其重要，它不仅是经济结构调整的主要举措，还是维护社会稳定的重要环节，更是坚定政治信仰的群众基础。总体说，一次分配要适度向低收入者倾斜，特别要关注农民工群体，同时规范分配秩序，缩小城乡、区域、行业差距，完善工资集体协商机制，适时调整最低工资标准。二次分配要以基本公共服务均等化为方向，深化基本社会保障制度改革，较大幅度提高直接税的比重，较好地发挥二次分配平抑收入分配差距的作用。

（作者为中国经济体制改革研究会原会长；编辑：王延春）